《干部学习讲稿：城市化过程中农民工的住房制度与公共财政》

干部学习讲稿：城市化过程中农民工的住房制度与公共财政

公共决策过程中听证制度研究

摘要

公共决策是公共行政中极其重要的一环，公共决策的质量直接影响到政策实施的绩效。随着改革开放的深入，尤其是近些年来政治体制改革的深入进行，如何通过有效的制度设计来保证公共决策的质量，日益成为国家政治生活中一项重要的课题。近些年来，听证制度的应用开始进入公共决策领域的视野，并成为深入政治体制改革的一个重要着力点。这项制度设计也吸引了全社会的关注，民众热切地盼望通过这一制度更多地参与公共生活。但随着听证实践的深入进行，这项制度暴露了一些问题。这影响到制度本身发挥作用，也挫伤了公众的热情。正是在这样的背景下，笔者结合前人的研究成果与自己的所学知识，从理论上对这项制度进行了分析，对在实践中表现出的问题进行了归纳与总结，也有的放矢地提出了相应的对策建议。本文拟从以下三部分进行探讨：

第一部分介绍公共政策与听证制度的基本理论，并着重分析了在公共决策领域引入听证制度的必要性，以及听证制度在公共决策过程中所具有的功能。

第二部分分析当前我国公共决策听证制度中存在的问题，并系统地归纳为两个方面，一是实施公共决策听证制度的大环境不够完善，二是公共决策听证制度本身存有一些问题。关于前者，笔者又细分为政治体制改革滞后、公众参与意识与能力不足、行政主体对听证制度认识不足几个方面；关于后者，笔者则细分为未形成统一的法律规范、听证会的发起模式不合理、听证主持人中立性不足、听证代表的选择机制不合理、听证笔录的效力不确定五个方面。

第三部分根据存在的问题，提出了相应的对策建议，包括完善公共决策听证制度运行的大环境与完善公共决策听证制度本身设计两个大方面。第一个大方面包括深入政治体制改革、提高公众参与意识与能力、转变政府决策观念三个要点；第二个大方面包括形成统一法律规范、完善听证会的启动模式、完善主持人制度、完善听证代表选择机制、确定听证笔录法律效力、加强信息公开与社会监督等六个要点。

[关键词]公共决策听证问题对策分析studyonhearingsystemofpublicpolicyformulation

abstract

publicpolicyformulation，whichimpactsdirectlyontheimplementofpublicpolicy，playsakeyroleofpublicadministration.reformsonthepoliticssystemhavegottenagreatprogressinrecentyearswiththereformandtheopenpolicydevelopingintopractice，andithasbecomeaimportantissueinnationalpoliticsthathowtoguaranteetheeffectivenessofpublicpolicybymeansofperfectingtheregimedesign.recentyearshaswitnessedthatthehearingsystemwasputintopracticeintheprocessofpublicpolicyformulationandbecameaimportantpartofreformsonthepoliticssystem.inaddition，thewholesocietyhasdrawngreatattentiontothehearingsystem，whichenablescitizenstohaveanewwaytotakepartinpublicadministration.however，withthehearingpracticedeveloping，thisnewthingencounteredsomeproblems，whichhaveanegativeeffectonitseffectivenessaswellaspublicenthusiasm.insuchbackgrounds，thisthesissumsuptheseproblemsandoffersrelevantproposalsaccordingtotheotherscholars’studyandthewriter’sownthinking.thisthesisconsistsofthreepartsasthebelow.partoneintroducesthebasictheoryofthepublicpolicyformulationandthehearingsystem，andanalysesthenecessaryofintroducingthehearingsystemintopublicpolicyformulationalongwithitsfunctions.parttwosummarizestheproblemsintotwoaspects，theimperfectenvironmentsandthedefectiveitselfdesigns.thefirstaspectincludestheslow-processingpoliticreforms，dimawarenessanddisabilitiesofthepublicinpoliticparticipationandgovernment’sindifferentcareaboutthehearingsystem.thesecondincludesthelackingofcompletelaw，unreasonablestartingwayofhearing，theemcee’sshortingofneutrality，theimperfectselectingmechanismofhearingrepresentativesandtheunsurepotencyofthehearingrecord.partthreeismainlyinvolvedinrelevantproposals，whichdivideintotwoaspects.thefirstapplyitselftoperfectingthewholeenvironment，whichiscomposedofdevelopingpoliticreforms，increasepublicawarenessandabilitiesinpoliticparticipationandchangethegovernment’sideaonpolicyformulation.thesecondaimsatperfectingthehearingsystemitself，includingformulatingcompletelaw，perfectingthestartingwayofhearingandtheselectingruleoftheemceeandtherepresentatives，ensuringthepotencyofhearingrecordandstrengtheninginformationreleasingandsocialsupervision.

keywords：publicpolicyformulation

hearing

problem

pathanalyses

目录

导言………………………………………1

（一）选题背景和意义………………………..1

（二）现有文献综述………………………….2

一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究…..3

（一）公共政策与听证制度的基本理论…………….3

（二）公共政策制定中引入听证制度的必要性……….4

1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求……4

2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求……5

3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求……5

（三）听证制度在公共政策制定中的功能…………..6

1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施…………..6

2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变…………6

3、听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能…………………………………………6

二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题………7

（一）实施公共决策领域制度的大环境不够完善……..7

1、政治体制改革相对滞后……………………….7

2、社会公众政策参与的意识不足………………….7

3、社会公众政策参与的能力不足………………….8

4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足…………8

（二）我国公共决策听证制度自身设计不完善……….8

1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范……….8

2、听证会的启动模式不合理……………………..9

3、听证会的主持人中立性不足……………………9

4、听证代表的选择机制不合理…………………..10

5、听证笔录的效力不确定………………………10

三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析..10

（一）完善行政决策听证制度运行的外部环境………11

1、加快推进政治改革的进程，改善我国行政决策听证制度运行的环境…………………………………..11

2、拓宽公民的政治参与渠道，培养公民的政治参与意识，提高公民的政治参与能力…………………………11

3、加快转变行政机关决策观念，重视公众意见………12

（二）完善行政听证制度的自身设计……………..12

1、加快形成统

一、完善的行政决策听证制度的法律体系.12

2、改变现有的行政决策听证会的启动模式………….12

3、完善听证主持人制度………………………..13

4、完善听证代表的选择机制…………………….13

5、确定听证记录的法律效力…………………….13

6、加强信息公开与社会监督，确保行政决策听证会的有序进行………………………………………..14

结论……………………………………..14参考文献………………………………….15

2谢辞……………………………………..17

公共决策过程中听证制度研究

导言

（一）选题背景和意义

公共政策制定中的听证制度源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论，是现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度，对于促进公共政策过程中各方利益的平等参与，保证政府公开、公平、公正的行使公共权力，实现公共政策的科学化、民主化和法治化有着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。

公共政策制定中的听证制度在我国的起步比较晚，但今年来听证实践发展很快，表现出了巨大的生命力。胡锦涛在十七大报告中指出：“推进决策科学化、民主化、完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；制定与群众利益密切相关的法律、法规和公共政策，原则上要公开听取意见。”①温家宝在十一届人大第一次会议的政府工作报告中指出，“通过各种形式征求专家、学者和人民群众的建议，接受新闻媒体和社会各界的监督，实行重大事项决策公示和听证制度”。②听证制度要求各方利益代表方的公平参与，表现出较大的民主性和正当性，为公民的政治参与提供了一条可行的途径，因此为社会所广泛关注。然而，在具体的操作过程中，听证制度作用的充分发挥还面临一些问题，比如，实施公共决策听证制度的大环境不够完善、制度设计本身也存在缺陷等，这都是我国听证制度进一步完善与发展所必须解决的问题。针对这些问题，笔者根据有关文献资料，并结合所学知识，提出了一些对策，力图能为公共决策领域中听证制度的完善提供一份绵力。

①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，北京，人民出版社，2007：

29.②http。//www.xiexiebang.com/wxzl/2008-03/18/content_1463758.html，2011年2月15日访问。

（二）现有文献综述

我国听证制度的研究起步较晚。80年代中后期，随着王名扬先生系统地将美国、英国、法国行政法介绍给国内读者，理论界和实践领域开始认识和了解并研究听证制度。比如，肖风城在1988年《法学》上发表的《协商对话制度的法律化探讨》一文中指出，协商对话制度的内涵是参与制和公开制，其实质是用法律手段确保人民群众了解和参与国家事务的权利，帮助国家机关客服官僚主义。③叶必丰于1989年的《法学研究》上发表的《行政程序中的听证制度》一文中也明确了听证是一项很好的行政程序制度，他能增强行政活动的透明度，是行政官

④员兼听则明，比较客观地作出决定，同时有利于保护行政相对人的合法权利。另外，应松年教授、马怀德教授也在相应的著述里提到了听证制度在行政处罚领域中的运用。当然，学者们对听证制度的研究并不局限于此，杨惠基的《听证程序概论》、刘勉义的《我国听证程序研究》、汪全胜的《立法听证研究》以及彭宗超的《听证制度：透明决策与公共治理》等学者的著作从听证范围、听证原则、听证主体、听证方式、听证程序及其立法完善、法律适用等角度对听证制度进行了系统的研究。

但是，当前对于听证制度的研究更多的集中在法学领域，尤其是行政法领域，从公共行政和公共管理角度思考建立完善有效的听证制度的研究却相对较少。

③④肖风城：《协商对话制度的法律化探讨》，《法学》，1988，

1.叶必丰：《行政程序中的听证制度》，《法学研究》，1989，

2.

2

一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究

（一）公共政策与听证制度的基本理论

公共政策是国家机关、政党和其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。⑤公共政策是阶级意志、利益的集中表现和表达，它的目的在于服务于社会经济的发展。作为各种利益的调节器，公共政策的形成，也往往是各方利益激烈博弈后的结果。关于公共政策制定的体制，可以以历史发展为线索，笼统地分为独裁制和民主制。前者集中表现为君主独裁，后者则主要表现为议会制、总统制。我国所实行的人民代表大会制度虽然不同于西方传统的议会制，但也可以看做是议会制的一种发展形式，是极具中国特色的公共政策制定的体制。

发展中国特色社会主义政治、建设社会主义政治文明，是当前中国政治改革中的一项基本任务。近年来，随着改革开放的深入，人们的主人翁意识和公共参与意识越来越强烈，人们迫切地要求在关乎自身利益的公共政策的制定过程中发出足够有力的声音。正是在这样的背景下，听证制度作为一项能够满足公共参与政策制定要求的制度，开始进入人们的视野，吸引着人们足够的关注。

听证制度是一件舶来品。它的理念源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论：自然公正原则要求公共权力的行使影响个人的权利、财产及人格时，必须听取当事人的意见⑥；正当程序理论则要求“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”⑦。以这两种理论为发轫，时至今日，听证制度已经广泛存在于西方国家的民主生活中，各种立法、政策、司法听证会常见诸于报端。我国对于听证理论的研究，始于20世纪八十年代末，真正将这一制度以法律的形式固定下来，则是九十年代的事情。从1996年起，我国在全国层面陆续在行政处分、价格调整、立法决策、行政许可等领域相继引入听证制度。1996年，《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序，这标志着听证制度在我国的确立。⑤⑥陈振明主编：《政策科学：公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2004，第50页。

参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987.⑦法学教材编辑部：《外国法制史资料选编》，北京大学出版社，1982.

3随后，1997年通过的《价格法》对价格听证制度做出了明确的规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”⑧这是我国首次在国家里发上引入听证制度。

听证制度根据适用领域的不同，大体上可以分为立法听证和行政决策听证。本文所论及的听证制度是后者，即公共政策制定中的听证制度。目前，我国学术界尚未对行政决策听证制度进行统一的定义，笔者参考各种资料后，认为可以将这种制度定义为：行政主体在制定公共政策的过程中，为了保证政策的科学性和民主性，在涉及到公民、法人或者其他组织的权益时，给予利害关系人发表意见的机会，由政策制定主体吸收合理意见并体现于新形成政策之中的一种制度。不难看出，行政决策听证的主体主要分为行政主体以及相关利益方，由于政府在我国公共管理中的强势地位，行政主体无疑是在这一制度中的居于主导地位的一方，而相关利益方由于处于较为被动的地位，往往是较为弱势的一方。如何平衡两方之间的力量对比，进而使公众参与在行政决策过程中发挥更大的作用，从而提高决策的科学性、民主性，是今后我国行政决策听证制度发展过程中必须解决好的问题。

（二）公共政策制定中引入听证制度的必要性

1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求

实践是检验真理的唯一标准，公共政策作为人类一种特有的认识成果，集中体现着人类的主观能动性。但即使是看上去很完善的公共政策，不经实施也无法先验地决定其正确性与真理性。在制定一项公共政策时，只有尽量把可能触及到的问题考虑全面，并在政策中加以预防，才能尽可能地避免政策实施中出现的问题。这也是通过提高政策科学性来保证政策时效性的必然逻辑。如何才能提高政策的科学性呢。信息是决策的基础，全面、详实、准确的信息，是一项力求科学性的政策所必不可少的要素。由于听证制度的主体是政府以及相关利益者，涉及⑧《中华人民共和国价格法》，中国法制出版社，1998.

4面较广，能兼顾各方的利益考量，因此能够呈现代表各方利益、涉及各个层面的信息，待将这些信息进行有效的整合之后，呈现在政策制定主体面前的信息便具有极大的利用的价值。基于这些信息所制定的有关政策，由于兼顾到了各方利益，因此在实施之中便能最大可能的避免出现问题，从而保证了政策的有效实施，降低了各种不利成本，进而便能保证政策的科学性。

2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求

改革开放三十多年来，我国的经济建设突飞猛进、日新月异。经济基础决定上层建筑，经济上的腾飞所带来的政治层面上的一个显著变化是，当前的中国公民越来越希望在这个人民当家作主的国家中发出越来越有力的声音，公众的参与意识与主人翁意识越来越强烈。如何开辟公民参与政治生活的途径，无疑是关乎国家稳定和社会和谐的一个重要课题。正是在这样的大背景下，能够使民众发出更大声音的听证制度才会如此引人关注。听证制度要求各方主体的平等参与，这种至少能够保证形式民主的制度设计无疑能让大众给予其相当的期待。当然，随着这项制度在实践中的日臻完善，其必然也能带来一定程度上的实质民主，即民众的意见会在公共决策的过程中占据巨大的分量，从而提高公共政策的民主性。

3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求

合法性是公共政策的生命，是否具有合法性以及具有何种程度上的合法性，是衡量一项公共政策有效与否的重要标准。公共政策的合法性源于社会公众对于政策的普遍认同和接受。只有得到广泛的社会支持，一项公共政策才具有较高的合法性，在实施的过程也才能有更高的绩效。听证制度的引入，其实质是尊重各个利益相关主体尤其是社会公众的意见，并在形成的政策中体现出对这种意见的足够尊重，因此往往使得公共政策更容易为各方所接受，在实施中更容易获取公众的理解与自觉遵守，从而使得公共政策具备相当的合法性。

（三）听证制度在公共政策制定中的功能

1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施

听证本身即是以实现政策的科学化、民主化为目的，运用民主和科学的方法，把政策制定过程变成集思广益、有科学根据、有制度保证的公共行政过程。听证制度的首要目的便是保证公共政策的顺利实施，这也是听证这项制度设计的首要功能所在。如前文所述，听证制度能够提高公共政策的科学性、民主性、合法性，从而兼顾到各方的利益诉求，使政策本身具有较强的公共性和合法性，有效地预防了可能出现的潜在问题，从而使公共政策在实施的过程中具有更大的适应性，并表现出更高的绩效。

2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变

我国曾长期处于计划经济体制之下，其所带来的各种弊端根深蒂固，难以一时革除。受其影响，在我国的政治体制中，政府一直处于十分强势的地位。在公共政策的制定过程中，政府高高在上，说一不二，拥有绝对权威。很多时候，人们对于一项好的公共政策的期待只能寄托于政府官员能够真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公众的这种被动地位，使公众的境遇具有较大的不确定性。而听证制度的引入，使公众在公共政策制定的过程中获得话语权，使自身合理的利益诉求能够在公共政策中得以体现。这不仅能够有效保证公众的利益，更是对政府固有行政理念的有力冲击。政府越来越意识到，引入听证制度后的公共决策主体除了自己，还有其他利益相关方，自己拍脑袋决策的一家独大的待遇已经成为历史。引入听证制度，打破政府在公共决策领域中传统的垄断地位，是当前转变政府职能的一个重要着力点，无疑会对建设一个新型政府产生积极作用。

3、听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能

1.mater·jean，publichearingproceduresandstrategies，newjersey：prentice-hall.2.oleszek·walterj，congressionalproceduresandthepolicyprocess，washington，d.c.：cqpress，1984.3.connor，d.m.anewladderofcitizenparticipation.nationalcivicreview.4.theodorej.lowi，foursystemofpolicy，politics，and，danielc.mc-cool，publicpolicytheories，models，andconcepts，1995byprentice-hall，inc.

谢辞

大学四年，毕业论文是最后一站。经过长时间的鏖战，终于完成本篇论文，在这最后一个站台上迈出了重要的一步。在此过程中，笔者得到了来自外界的巨大帮助，正是这些无私的帮助使笔者完成了这洋洋洒洒的万余字。尤其要感谢我的指导老师，在百忙之中抽出时间给予我有益的指导，使我在迷茫时找到了方向，退缩时获得了力量。同时还要感谢身边的同学，他们给我提供了很多有用的信息，使我在完成论文的道路上避免了很多弯路。最后，我还要感谢这个波澜壮阔的时代，提供了一个可以研究的对象使我得以思考，一个良好的研究氛围使我得以利用，一批优秀的研究成果使我得以借鉴。感谢过后，真诚地祝愿老师工作顺利，祝愿各位同学前程似锦，更祝福我们这个国家繁荣昌盛，祖国的人民幸福安康。