《完善财政支持NPO机制的措施》

完善财政支持NPO机制的措施

近年来，北京、上海、河北、山东、辽宁、江苏、湖南、广东等地政府开启了财政支持各类ＮＰＯ组织提供公共服务的模式探索，逐渐形成了具有本地区特色的ＮＰＯ财政支持机制，既取得很大成效和宝贵经验，也存在一些问题和有待完善之处［３］（Ｐ１０～６８）。成效主要表现在三个方面：一是切实推动了政府职能转变；二是有效地提高了财政资源的使用效率和公共服务的质与量；三是为推进事业单位分类改革提供了方法论借鉴。问题主要有四个方面：一是政府的财政支持力度比较有限；二是向社会公开披露政府购买或资助信息的力度不够；三是项目评估与监督呈现“内部取向性”，只是笼统地规定了政府部门及其延伸机构对项目实施过程的监督与管理，缺乏外部或第三方规范性评估与监督；四是普遍缺失科学而规范的资金绩效评估，从而无法把握ＮＰＯ的资金使用效率。针对目前各地财政支持ＮＰＯ机制存在的主要问题，本文提出完善财政支持ＮＰＯ机制的五项对策。

一、合理确定目前财政支持ＮＰＯ参与的重点领域

向社会提供公共服务是国家的根本职能，其内容涉及国防、安全、基础设施、教育、医疗保健、社会保障以及生态环境保护等诸多领域。根据我国经济发展和民生需要的具体情况以及ＮＰＯ的执行能力水平，合理确定目前政府部门财政支持ＮＰＯ参与公共服务的具体领域，是完善财政支持ＮＰＯ机制的首要问题。从中央和各地财政支持社会组织参与公共服务提供的实践经验来看，我们认为目前政府财政支持ＮＰＯ的首选公共服务领域包括以下六个方面：一是社会救助服务，主要包括：（１）扶贫救助项目：

为低收入家庭、贫困人群及灾区群众提供生活救助、物质和技术支持，改善生活条件；（２）医疗救助项目：资助低收入家庭、大病重病患者就医，在西部地区、少数民族地区、边远山区等地开展送医送药和健康服务等活动，帮助困难群众解决看病难等问题；（３）教育救助项目：资助低收入家庭学生接受教育，资助对西部地区开展的教育援助活动，改善西部贫困地区学校师生的学习条件。二是社会福利服务，主要包括：（１）扶老项目：资助为老年人提供包括生活照料、医疗救护、精神慰藉在内的服务和物质保障的活动；（２）护幼项目：资助孤儿、弃婴的收养、治疗、康复、教育活动，资助对流浪儿童以及特殊困难的残疾儿童的援助保护活动；（３）助残项目：

为残疾人提供包括生活照料、医疗救护、精神慰藉在内的服务和物质保障，资助少数民族地区、贫困地区改善残疾人生活条件和医疗条件。三是社会工作服务，主要包括：（１）农村留守人员社会网络建设项目：构建稳固的社会支持机制和网络，为留守儿童营造安全的生活环境、健康的成长环境，帮助留守妇女提高自身发展能力，帮助留守老年人建立系统的、低成本的养老服务体系；（２）特殊群体社会工作关爱项目：针对药物滥用人员、社区青少年、刑释解教人员等特殊群体提供专业服务，帮助其有效融入社会，疏导心理情绪，增强自身能力，树立生活信心。增强社会管理的针对性和有效性；（３）受灾群众生活重建项目：围绕各类受灾群众心理、社会多方面需要，实施心理疏导、社会关系重建、社区重建、生计项目发展等专业服务，帮助受灾群众重树生活信心、快速恢复生产生活。四是扶贫救灾服务，主要包括：（１）扶贫项目：重点在特困地区、少数民族地区、边疆地区和中西部革命老区等区域开展扶贫服务，帮助这些地区的群众改善生产生活条件、改善教育文化条件、改善医疗卫生条件和改善生态环境，提高农业产业化、专业化水平；（２）救灾项目：重点在受灾地区开展帮助群众抗灾救灾，救助受灾群众，帮助恢复生产生活，改善教育文化条件、医疗卫生条件和生态环境。五是社区服务，主要包括：社区居家养老服务、社区矫正服务、社区卫生服务、社区文化服务、社区环境维护、城市流动人口管理与服务等。六是社会管理服务，主要包括：

（一）街区综合巡查管理，包括市政公共设施巡查、公共秩序巡查、街区治安巡查、环保巡查；

（二）街区管理协助，主要是协助公安机关治安防控，协助交通部门维护交通秩序，协助城管部门落实门前三包、劝止乱搭建、乱摆卖；协助街道开展专项整治、救灾抢险、应对群体事件等应急工作；

（三）街区综合服务，包括市政市容养护、四害消杀，组织街区文化娱乐及宣传活动，向商户及市民提供便民服务等。

二、切实保证公共财政资源

公共财政资源是建立ＮＰＯ财政支持机制的关键，只有做好支持ＮＰＯ的财政资源贮备并制定专门财政预算，才能保障财政支持的经常性、稳定性和规范性。目前我国各级政府支持ＮＰＯ的资金来源包括税收收入和非税收收入两个方面。在非税收收入方面，要保证彩票公益金的一定比例稳定支持ＮＰＯ；在税收方面，受不同程度财政紧张的影响，政府部门财政支持ＮＰＯ预算的稳定性往往难以保证。因此各级政府为有效解决这一问题，发挥公共财政支持ＮＰＯ发展并参与提供公共服务的巨大作用，专门财政预算应注意解决好以下三个问题：

（一）处理好政府部门、事业单位和ＮＰＯ之间的利益平衡。在目前情况下，政府支持ＮＰＯ列入专门财政预算并非易事，这不仅仅是政府财政紧张、相关政策和经验不足问题，更重要的是涉及到一些政府部门、事业单位（主要是政府全额拨款的直接管办的事业单位）的既得利益问题。如何在财政预算中平衡政府部门、事业单位、ＮＰＯ之间的利益，既是考验各级政府决策层的执政理念、执政能力的行政问题，更是事关政治体制改革的重大社会问题。因此，注意处理好政府部门、事业单位和ＮＰＯ之间的利益平衡，对于保证支持ＮＰＯ的财政预算稳定极为必要。

（二）注意同时发挥中央财政与地方财政的积极性。由于我国幅员辽阔，东西部区域经济发展的不平衡，导致地域、城乡之间经济、社会发展水平差异很大，而完全由中央政府和中央财政解决ＮＰＯ支持问题既不可能，也不利于地方财政因地制宜，而且在短期内更难以建立起全国普适性政府财政支持ＮＰＯ机制，这就需要同时发挥中央财政与地方财政两个层面的积极性，构建双方全方位合作的体制机制。

（三）通过财政税收政策鼓励社会力量向社会组织提供资金。在做好专门财政预算的同时，通过财政税收政策鼓励社会力量向社会组织提供资金的间接方式支持ＮＰＯ，是切实可行的办法。财政税收政策鼓励有两个基本方向：一是向社会组织提供优惠税收政策或免税政策，这些政策在必要时应区分社会组织的性质和公共服务的类型；二是鼓励企业、团体和个人，向这些社会力量提供优惠税收政策或免税政策，鼓励他们向社会组织提供资金捐赠，从而扩大社会组织资金来源。

三、积极推行财政支持ＮＰＯ的“合同制”模式

（一）财政支持ＮＰＯ的国家立法。目前唯一涉及到国家财政支持ＮＰＯ参与公共服务提供的国家法律为２００３年实施的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）。《采购法》虽然规定了各级政府通过政府采购的方式购买服务，但对于所要购买的服务的具体内容并没有像购买货物、工程那样做出明确而具体的规定。目前我国尚缺少一部关于财政购买ＮＰＯ公共服务的国家法律。虽然近年来国家民政部以及全国不同地区的地方政府探索并制定了不少财政支持ＮＰＯ的法规条例，但级别不高，既缺乏全国范围的约束力，在具体条款上也存在不完善之处。

（二）财政支持ＮＰＯ的地方性法规。我国地域辽阔，各地经济社会发展很不平衡，地方政府政策思路、执政能力、财政状况以及提供公共服务能力的状况也有很大区别，因此，如何根据本地区经济社会发展实际，结合具体财政状况制定财政支持ＮＰＯ发展并参与公共服务提供的地方性法规，不仅是财政支持ＮＰＯ机制的重要组成部分，而且也是探索和积累财政支持ＮＰＯ经验的基本途径。近年来一些经济比较发达地区政府根据当地民生需要和财政状况，积极开展了财政支持ＮＰＯ发展并借助ＮＰＯ提升公共服务水平的实践探索，制订了地方性法规和具体操作办法，丰富和发展了我国财政支持ＮＰＯ机制的法律规范体系。比较典型的如北京市政府出台的《政府购买社会组织公益服务项目考核管理办法》、上海市浦东新区政府和静安区政府制订的《关于政府购买公共服务的实施意见》、深圳市出台的《深圳市财政扶持社会组织发展的实施方案》等政策法规；而在社会养老服务领域，全国绝大部分城市出台了资助社会举办养老机构的管理办法和实施条例。这些地方性法规是我国政府财政支持ＮＰＯ机制的重要组成部分。

（三）财政支持ＮＰＯ具体程序和方法层面的规则体系。在财政支持ＮＰＯ的国家立法和地方性法规基础上，每一个具体的财政支持程序和方法需要制定具体的规则。这些具体规则也是我国政府财政支持ＮＰＯ机制的重要组成部分。在实践中，具体程序和方法层面的规则可以划分为两类：一类是实质性规则，包括政府购买公共服务的范围和标准、公共服务对象的界定原则与方法、社会组织承接公共服务的资质认证办法等；第二类是程序性规则，包括政府购买公共服务的方式和程序、公共服务项目的招投标办法、资金审核与管理办法与绩效评估指标体系、社会组织参与提供公共服务的进入与退出办法，以及政府购买公共服务的听证制度等。总之，财政支持ＮＰＯ提升公共服务水平的运行机制涉及到政府、非营利组织和公共服务对象之间的主体性合作，承载着实现政府职能转变和整个社会转型的目标。建立并完善我国政府财政支持ＮＰＯ机制事关我国政治体制改革和社会全面进步。财政支持ＮＰＯ的机制就是保障政府、非营利组织和公共服务对象有效合作的方式、规则、规范和程序，完善财政支持ＮＰＯ机制就是要从实际出发，不断提升财政支持ＮＰＯ方式、规则、规范和程序的科学性和规范性。