《地方人大司法监督的探索与思考》

地方人大司法监督的探索与思考

司法制度是国家治理体系的重要组成，全面深化改革背景下加强地方人大司法监督，必须要履行法定职责、创新工作机制，切实推动司法制度和司法能力现代化。

一、地方人大司法监督的情况与问题

（一）工作的情况。各地方人大及其常委会的司法监督工作情况，一般是采取听取审议工作报告、执法检查、任免监督、专题询问、重大事项报告等法定方式，并结合工作评议、满意度测评等创新举措。但客观来看，司法监督仍是人大监督工作的薄弱环节，主要表现在：一是监督议题偏少，地方人大及其常委会的司法监督项目每年在２件左右，远远少于对政府工作的监督，且监督范围较为狭窄，主要集中于业务、案件和人员，对机制、程序、规范等方面的监督缺乏；二是监督深度不够，地方人大及其常委会组织代表检查、视察、调查、评议等活动时，往往难以解决人员分散、时间紧张、专业生疏等问题，大都浅尝辄止，无法全面到位，对问题找不准、症结析不深、建议提不实。三是监督效果有限，存在着弹性监督多、刚性监督少，程序性监督多、实质性监督少，即期监督多、跟踪监督少，事后监督多、事中监督少等情况。同时，群众参与度、知晓度不高，司法机关落实率、执行率尚有不足。

（二）存在的问题。认真分析各地方人大及其常委会的司法监督调研情况，产生上述问题的原因一般是“不愿监督、不敢监督、不善监督”等等。但再深层分析，除监督能力之外，还有体系、机制、方法、措施等监督制度方面的一些问题症结。如制度细化不到位，导致监督层次缩减，宪法规定缺乏细化安排，《监督法》未有效涵盖地方人民代表大会，导致最高形式的人大监督容易被简化为常委会监督，监督层次不断缩减；如体系设计不紧密，导致监督合力不强，司法监督体系往往是由党委、人大、检察、审计、群众等主体组成的松散多元系统，相互间没有平台机制的紧密联结，力量分散、各自为战、协调不够的现象还比较突出，无法形成专业深度、整体格局、聚焦效应，对司法机关的工作、人员、预算监督与事前、事中、事后监督，难以实现全覆盖、优效果；如认识评价不清晰，导致监督动能缺失，人大监督权的行使散见于相关法律法规，且内容规定过于笼统、程序实体不够清晰，针对性、操作性不强。同时，目标管理机制尚未建立，难以形成责任落实、工作导向、绩效评价、结果应用、目标提升的监督“循环过程”，在一定程度上造成了人大监督主观动能的缺失。

二、地方人大司法监督的举措和影响

一是着眼于强化监督。全面深化改革有效解决了前文所述的问题症结，给地方人大司法监督带来了强化的直观影响。一是促进层次提升。监察委员会由人民代表大会产生，对人大负责、受人大监督、向人大汇报工作。这不仅在制度层面确立了监督权作为一项国家权力的地位，同时也拓展了人大行使权力的领域和审议监督的范围，使之成为对司法机关的监督者和对另一监督者（监察委员会）的再监督者，构建了司法监督的崭新格局。二是促进力量整合。监察委员会对行使公权力的公职人员进行全面覆盖监察，并建立司法协调衔接机制，整合反腐败资源力量。这意味着监察委员会集中了原由不同国家机关行使的监督性权力，以及法定、广泛、刚性的监督手段，推动了以往主体多元、协作多边、层次多级的松散型司法监督体系，转换成在党委领导下，以人大监督和国家监察，自身执行力、部门整合力和规划统筹性、工作专业性更强的紧密型司法监督新体系。三是促进专责明确。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，在业务人事上垂直管理，这体现着司法监督的实体化（特别是反腐倡廉，包含违法监督、效能监督、廉洁监督等）、权责权的统一化，不仅有利于明确监督责任、监督目标，也有利于人大对监察委员会司法监督工作的再监督、再推动、再提升，确保良性循环、有效运行。

二是着眼于多面监督。地方人大司法监督会除受到直观影响之外，也面临着全面深化改革制度创新重构背景下的新要求。一方面，倒逼地方人大及其常委会不能囿于业务、案件、人员的监督内容范围，不能满足于具体意见落实、具体问题整改的固有目标结果，而是要从“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”宪法规定的更高层次，从“治理体系、治理能力”的更高要求出发，在人大“制度总框架”下深入思考司法监督工作的定位、权界和目标，推动司法制度和司法能力的现代化。另一方面，要求地方人大必须从“配合、促进”司法制度改革的角度，立足于司法监督的层次、体系、职责发生的上述新变化，认真研究、积极探索创新监督机制、方法、措施，以及增强人大代表的履职能力、人民群众的参与意识等具体内容，进一步提高工作质效，实现监督制度、监督能力的现代化，并与司法制度、司法能力的现代化相辅相成、互促共进。

三是着眼于无用监督。在思考司法监督定位、权界、目标和探索司法监督机制、方法、措施的同时，应避免陷入“无用化”新误区，如认为司法机关独立行使职权，地方人大及其常委会没有必要加强司法监督。监察委员会对行使公权力公职人员监察全面覆盖，地方人大及其常委会没有必要加强对司法工作人员的监督。监察委员会同纪委合署办公，地方人大及其常委会没有必要加强对监督者的监督。司法机关专业性强，地方人大及其常委会没必要强调人大代表的主体作用。上述误区，其实还是思想认识深化的问题，没有充分认识到人大司法监督是制度所定、民众所盼、自身所重、司法所求。因此，地方人大及其常委会司法监督不仅不是无用，还要持续加强。

三、地方人大司法监督的定位与权界

三要明确司改进程监督要点。要密切关注基层实践，从人大的工作职能出发，主动监督、深入推动各项司法改革措施取得实质进展。一是要围绕“办案责任”，监督落实基础性改革。督促落实司法办案责任制，通过专项报告、专题调研、专门检查等方法，监督支持司法机关科学设立办案程序公正、办案质量效率的评价标准及业绩考核标准，加强期限预警、程序监控、风险评估等工作，努力实现“让审判者裁判、让裁判者负责”。二是要围绕“诉讼程序”，监督实施后续性改革。集中调研改革进展、集中听取公检法汇报、集中视察法庭建设、集中旁听案件庭审等方法，推动诉讼制度改革，督促司法机关抓紧研究实施相关制度，确保司法活动和诉讼活动以审判为中心进行；并通过调研审司对接、审政对接、审律对接，推动案件受理制度改革，督促司法机关加强法律援助和司法调解，切实将矛盾纠纷化解在立案和诉讼之前。三是要围绕“配套机制”，监督谋划深化性改革。共商办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，通过明确纠错主体认定标准、启动条件、追责程序，努力防止冤假错案发生；共商审执分离体制改革思路，通过向上级人大提出法律修订建议、向本级政府提出规章制定建议，探索完善审执外部分离模式，努力破解“执行难”问题。四是要围绕“司改要求”，监督加速细节性改革。深化“法治监督在一线”活动，将速裁机制、共享平台、尊重律权、司法公开、群众参与等司改要求，转化为目标清晰、内容具体、责任到位的项目，并针对项目实施的时间节点、过程细节进行动态监督，掌握进展、因地制宜施策，确保项目如期完成，使细节“小胜”加速积为司改“大胜”。

四要加大司法工作监督力度。要把握司法监督和司法独立的关系，从人大的行权特点出发，跳出个案对错判断，注重发现共性问题，推动司法制度改进，真正实现人大监督的应然回归。一是要以法律为依据，加强对司法工作过程的监督。以区域内常发多发案件适用法律法规为重点，完善规范性文件备案审查、重大事项报告、日常联系沟通等机制，运用执法检查、司法调研、实地视察、听取审议报告等方法，通过问卷调查和座谈问询法检干警、专家学者、人大代表、社会民众等形式，及时掌握法律实施的当前部署、情况动态，深入了解司法总体情况、困难不足，科学评估阶段成果、下步方向，提出具有操作性的监督意见、落实建议，督促司法机关正确适用法律法规、严格遵循法律法规。二是要以问题为导向，加强对司法工作机制的监督。注重常态化搜集，拓展社情民意梳理、来信来访分析、调查研究发现、代表建议办理、监察委员会信息交流等渠道，汇总查摆社会关切、共性因素、类案特点，善于找出找准司法工作存在问题症结。注重制度化解决，不回避难点、不掩饰矛盾、不遮盖问题，通过质询询问、审议意见、监督意见、通报反馈等途径，监督推动司法机关加强深层思考、健全制度预防、完善司法规则，不断提升司法能力水平。三是要以满意为标准，加强对司法工作绩效的监督。宏观层面，在人代会期间议好报告、提好建议、投好表决票的基础上，督促司法机关尽快改错纠偏；中观层面，对人大常委会审议意见、法治监督项目、司法专项工作，通过检查、审议、考核和满意度测评等形式，督促司法机关抓紧落实推进；微观层面，以问题解决率、答复满意率为重点，建立代表建议办理绩效评优机制，以进一步增强监督的工作效果、法律效果、社会效果。

五要创新司法人员监督方法。要从人大的资源优势出发，创新监督评议方法机制，确保司法人员有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。一是要从独力实施向合力实施转变。既认真听取司法机关的情况介绍，又广泛征求人大代表、社会各界、法律同行、人民群众的意见反映；既利用法律监督资源，了解掌握办案质量、司法能力，又利用国家监察资源，及时获取廉洁操守情况、依法履职绩效，推动群众监督、人大监督、法律监督、国家监督在力量上整合、在角度上互补、在内容上集成，确保对法官、检察官的监督更全面更客观更专业。二是要从即时监督向常态监督转变。探索与监察委员会共建司法监督信息平台，实现对司法人员的常态监督，健全动态管理、约谈提醒、触线告诫及向同级司法机关反馈、向上级司法机关通报等机制，切实增强司法人员的监督意识、自律意识。三是要从等级评价向激励评价转变。建立人大监督与日常管理、晋职考核、员额遴选、选举任命、责任追查、事后惩戒、辞职罢免等紧密衔接的流程机制，特别是在监督中要坚持“细摆问题、慎用等次，促事为主、评人为辅”原则，善用正向激励、妥用反向激励，让司法人员有动力有压力，不断激发工作的主动性进取性，依法独立公正行使司法权。