《公安执法规范化建设的几点思考》

公安执法规范化建设的几点思考

公安机关执法规范化建设的实践与思考

执法规范化建设是公安部部署的“三项建设”的重要内容之一。公安机关执法规范化建设，是一项涉及统一执法思想、规范执法主体、完善执法制度、规范执法行为、强化执法监督和执法信息化建设等内容的系统工程，没有执法的规范就没有队伍的规范、业务的发展、形象的提升。本文尝试对公安执法执勤规范化建设的基本理论和实践要求作一剖析，以抛砖引玉，共同探讨。

一、执法执勤规范化的基本内涵与特征

执法规范化是指公安机关依据法律法规和内部规程办理各类案件，执行勤务所形成的基本体系，是公安民警必须遵循的行为准则，是依法行政，依法治警在公安工作中的具体体现，也是现代警务机制和公安队伍正规化建设的重要组成部分。它具有以下四个特征：一是法定性。执法活动的基本依据是国家的法律法规和规范性文件，以国家的强制力为重要依托，是广大人民管理国家事务的基本意愿通过公安机关的具体行为来实现的法定取权。二是程序性。执法活动及其规范体系建设以法律法规为依据，对具体的执法行为，执勤活动以及结果运用，制定了一整套严格、明确、标准的操作程序，以保证各项执法活动有序开展。三是公正性。这是执法执勤体系建设所追求的目标和衡量标准，也是公安民警依法履行职责的基本要求，实现社会公平与正义是建设法治国家，构建和谐社会的必然选择，更是公安机关执法活动的最基本追求。四是互动性。执法规范体系具有执法主体与执法客体，执法行为和执勤活动，主体素质与社会条件，软件建设与硬件保障等互为影响，互为促进，互为条件的辩证统一关系。

二、当前执法执勤工作中存在的问题与困难

（一）执法思想认识与时代发展要求不相适应

多年来，通过开展社会主义法治理念教育和“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，广大民警执法为民的自觉性和坚定性明显增强。但是，仍有一些民警没有摆正执法理念，办案不公、执法不严、执勤不文明、失职渎职等不作为、乱作为问题时有发生。在执法实体方面，存在着定性不准、主要证据不足、适用法律不当、处理不公甚至明显失当等问题；在执法程序方面，存在着随意启动执法程序、滥用强制措施、超期羁押、随意扣押、收集证据不细致等问题；在执法动机方面，存在着办“权力案”、“金钱案”、“指标案”、“人情案”等滥用执法权力等问题；在执法方式方面，存在冷、硬、横、推，不理性，一些民警往往以“管理者”自居，在处理案件时态度粗暴，对当事人不能够动之以情，晓之以理，不会疏导群众情绪，导致一些案件处理不妥，或者是事平气不平。

（二）执法执勤任务与现有警力状况和经费保障不相适应

1、公安机关维护社会政治稳定所面临的形势尖锐而复杂。确保社会治安平稳的任务艰巨而繁重，人民群众对公安机关严格公正文明执法的期望越来越强烈。而现有警力畸缺，基层警力不足，基层民警的工作压力和强度日趋加大，长期的超负荷工作不可避免的造成工作效率的下降和执法质量的降低，比如：警情处置方面要求我们必须按照刑诉法办理案件的规定要有两名以上正式民警出警，否则视为违法。机构设置不合理、警力配置不科学，民警素质不适应等问题长期得不到根本解决和有效缓解。

2、公安机关经费不足。尽管公安经费保障逐年改善，但仍有缺口，办案经费困难，办

案成本加大，只能靠“以案养案”来维持日常的工作。有的民警在案件当事人身上动脑筋，打主意，为了创收而办案，为了完成案件数而办案。在执法过程中出现了以罚代“法”，以罚代拘等问题，导致公安执法发生扭曲和执法理念、手段、目的的偏差。

（三）执法执勤法规与客观形势发展不相适应

1、民警执法环境恶化，法律制度不够健全。警察执法代表的是国家，是法律赋予的权力和义务，抗拒警察执法，拒绝、阻碍警察执行公务，是对国家法律权威的公然挑战。英美法系国家都设有“袭警罪”这样一个独立罪名，每年因袭警而导致的警察伤亡人数远远低于我国。目前，我国尚无“袭警罪”的专门立法，民警在执法执勤中遇到不法侵害和袭击时，缺乏明确的保护性规定，以法护警缺少强有力的法律支撑。实

践中，对正在依法执行职务的国家工作人员造成重伤或死亡的，大陆法系一般以故意伤害罪或故意杀人罪定罪量刑。但是依照现行刑法“妨害公务”行为所侵犯的是简单的客体，强调行为的后果。而袭警行为从情理上讲，与抢劫罪一样，它所侵犯的是复杂客体，既侵犯了民警作为“自然人”所享有的健康权利，也侵犯了民警代表国家依法执行职务的公务活动。立法机关应当针对当前袭警犯罪多发的现状，在《刑法》第277条妨害公务罪中单独设立一款，对袭警犯罪做出特别规定，加大袭警犯罪的惩治力度。

2、有的法律法规不适应新形势发展和变化。客观形势的发展，要求法律法规及时调整和解决各种社会矛盾，要求公安机关更有效、更及时地维护日趋复杂的社会治安秩序，要求民警在履行社会治安管理过程中更体现法治化、人性化，但由于法律法规相对滞后，对社会、经济、生活等领域出现的新情况、新问题，一时难以用法律来调整。这就给公安机关实际工作造成困难和被动。比如：《道路交通安全法》第十七条规定设立道路交通事故社会救助基金，《禁毒法》中设立的社区戒毒问题等，而国家至今没有出台具体办法，各地都无法建立。公共娱乐场所、废旧物资收购业、机动车修理业等治安管理缺乏法律依据，管理措施无法到位，导致失控失管现象。还有为了适应新形势，体现执法新理念，在内部出台的各种办案程序基础上，又不断制定各类具体的操作规程，这对于民警具体执法既要追求法律上的公平公正，又要追求社会公众的认可满意，显然是难以两全齐美。

（四）司法职能方面存在的不作为

1、履职不规范、不作为。一是立案不作为。如该立案不立案，该撤案而不撤案。二是采取侦查措施不作为。如该采取侦查措施不采取，不该采取的而采取；该解除侦查措施而不解除侦查措施；不该变更强制措施而变更强制措施。三是取证方面不作为。如该搜集的证据不搜集或不及时搜集，证据取舍随意性大，使案件难以作出处理；该鉴定的不鉴定；该勘查现场的不勘查。四是程序方面的不作为。如：个别民警在讯问违法犯罪嫌疑人时没有履行告知义务，没有告知当事人应享有的权利义务，或有告知，但缺三少四，不全面。

2、履行职责不到位、不充分。一是“拖”。有的案件甚至拖得当事人都不耐烦了，不再找公安机关处理了，最后案件不了了之。在刑事案件的侦破中，尤其是取保候审案件，认为取保候审期限一年，时间充足，拖的现象更为突出，在取保候审期间不对嫌疑人进行讯问，不对案件作进一步调查取证，以致强制措施期限到期，移送起诉仍证据不足。这种“拖”的做法违背了公安机关履行职责的原则和要求，表面上看似乎履行了职责，实质上却是不作为。二是“执法随意”。如：在办理刑事、治安案件中，对违法犯罪嫌疑人该追究刑事责任的给予作劳教、治安处罚；该呈报劳动教养的作治安拘留、罚款处理；该给予治安处罚的作调解处理；该重处的轻处；该轻处的重处等。

案件的查破，各种行政事项的审批等。二是抓住群众反映的“热点”。这种“热点”往往是公安工作的薄弱点，应该成为执法监督的切入点。三是抓住执法监督的“盲点”。即平时在监督中容易忽视、难以监督、不敢监督、不愿监督而又易出问题的工作部位，如立案统计和“一把手”的执法情况等。

3、坚持“六个结合”，丰富监督形式。一要坚持内部监督与外部监督相结合。要理顺公安内部执法监督工作关系，进一步落实执法责任制和执法质量考评机制，落实公安行政复议、听证和国家赔偿制度。要健全外部监督机制，主要接受权力机关、检察机关、社会各界和人民群众的监督。二要坚持本单位监督与上级监督相结合。三是坚持明查与暗访相结合。四是坚持表扬先进与追究责任相结合。五是坚持综合监督与专门监督相结合。六是坚持传统与创新相结合。如实行警务公开，开设多种投诉、举报渠道，实施计算机监督管理等。

总之，基层公安机关肩负着行政执法和刑事执法双重职能。只有坚持“严格、公正、文明”的执法理念和“理性、平和、文明、规范”的执法要求，在执法过程中做到法律定性适用准确、法律程序落实到位、法律手续依法实施，提升民警规范执法行为能力，才能真正做到严格、公正、文明、高效执法，维护实现社会的公平正义。