《公安执法规范化问题研究》

公安执法规范化问题研究

公安执法规范化建设存在问题与对策分析

一、当前公安执法工作存在的问题

从多年公安执法实践来看，我市总的形势是好的，但从局部来讲问题仍然不少，特别是执法不规范的问题在一些方面还比较突出，严重影响了公安机关的执法形象。

一是受理立案不规范。受工作考评等因素的影响，一些公安机关和民警不依法及时受理群众报案，行政案件该受理不受理，刑事案件该立案不立案，不破不立、破了也不立的情况大量存在。

二是调查取证不规范。调查取证不规范是影响办案质量的最主要原因。从历年执法质量考评和案件抽评情况来看，多数不规范的案件中均能反映出民警重口供、轻物证，重实体、轻程序，重破案、轻办案，重有罪证据、轻无罪证据的思想，办案民警该履行的程序不履行，该调取的证据不调取。在市局对2010年上半年全部27起命案卷宗考评中，最高分97分，最低分60分，80分以下的10起，占总数37%，主要原因是现场证据收集、提取、固定、保管不规范，应当查证的事实、情节没有查证或查清，应当提取、扣押、送检物证、痕迹而没有提取、扣押、送检。同时，取证不规范问题也反映在行政案件中，2009年至今年6月，全市公安机关共受理行政复议案件66起，撤销8起，全部是因为案件事实不清、证据不足。

三是量裁处理不规范。从近年来行政案件集中抽评情况来看，滥用自由裁量权、同事不同罚在行政执法中相当普遍，在量罚过程中存在很大的随意性，多数公安机关未考虑同类案件处理的平衡性，处罚的随意性很大，在同一地区、同类案件中，难以找出一个量裁的基准，导致处罚结果与违法的情节、后果严重不相符。执法结果不公正既是群众反映最大的问题，也是影响法律严肃性和执法公信力的最主要原因。一些派出所为完成指标，把本应由派出所裁决的案件上升为公安局裁决的案件，人为提高处罚标准，造成执法不公，侵害被处罚人的权益。

四是服务管理不规范。从服务和管理方面的情况来看，主要存在两个方面的问题，第一是窗口单位“四难”问题未得到根本解决，尤其是办事程序烦琐、办事时间拖沓，群众对“事难办”的反映仍然很大。据林州市公安局调查，在办理“二代证”过程中，一些急于外出务工的群众为尽快办理身份证，步行数十里山路赶到派出所排队等候，可照完相、填完表后，拿到身份证往往还要等上几个月。第二是监督检查不规范，各个行政管理部门在治安巡查、监督检查过程中，还存在态度粗暴、方法简单等问题，执法扰民现象在一些地方还比较突出。

从调研情况来看，上述“四个不规范”在各级公安机关中具有一定的普遍性，是执法规范化建设中需要着力整改和规范的重点。

二、公安机关执法中问题的原因分析

经过多年教育培训、整改规范，全市公安民警的执法观念有了很大改变，执法素质有了很大改善，执法形象有了很大改观，但当前公安机关执法活动中还存在的诸多不规范，充分说明教育培训、整改规范还不够到位。从对部分县区和局机关各警种的情况分析来看，尽管不同地区、不同个体产生执法问题的原因各异，但总体上可以从内部原因和外部原因两个方面加以剖析。

内在原因。主要是执法者个体的原因，即“人”的问题，主要是公安机关各级领导干部和广大民警的观念、素质和责任心问题。一是执法观念不强。“二十公”和《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》提出了“执法为民”的执法指导思想，但执法中存在的诸多问题充分说明，在一些公安机关领导和民警中，“执法为民”思想还未真正入脑入心、落地生根，还仅仅停留在口号上、纸面上，未真正见诸行动、付之实践。在调研过程中，各地公安机关普遍认为，多数执法部门和民警执法办案只是为了完成工作考评，完成工作任务，自身利益考虑较多，群众感受考虑得少。二是执法能力不强。一些公安民警主动学习不够、接受培训不够，该掌握的法律知识未掌握，该具备的执法意识不具备，凭习惯办事、凭情绪办案等情况时有发生，不会办案、不会取证，不会做群众工作，较低的执法能力与较高的执法要求之间的矛盾还比较突出。从近年来的案件抽评情况来看，一些民警连最简单的笔录都不会作，该问的不问，该记的不记，错漏百出。三是责任意识不强。基层公安机关领导和法制部门普遍认为，取证不规范的主要原因还是责任心问题，很多调查取证工作不是不会做，而是不愿做细，不愿做深，不愿做好，导致事后难以弥补，在当事人翻供后缺乏有力的证据支撑而只能不予处罚或者撤案处理。敬业精神不强是影响执法质量的重要因素。

（二）强化制度建设，实现科学管理，建立公安执法工作长效机制。加强执法规范化建设，关健在于制定完善各项执法制度，把执法的基本原则和要求，具体为明确的程序规定，体现到每个执法环节，使民警执法行为有章可循、有据可依。一要建立完善执法执勤工作制度。各级公安机关和各部门、各警种要针对当前执法活动中最容易发生问题的环节，抓紧制定明确的操作程序和执法标准，完善防止随意执法的各种管理制度，明确各执法岗位的职责要求，为执法工作提供法律上、制度上、规范上的保障和支持，切实从源头上遏制执法的随意性。二要建立健全责任追究制度。进一步完善执法责任制和错案追究制度，按照“谁审批，谁负责”、“谁执法，谁负责”、“职权与责任相统一”的原则，对有重大执法过错，需要追究责任的有关领导或者直接责任人员，严格按照规定予以追究。

（三）解决突出问题，规范执法行为，确保理性、平和、文明、规范执法。一要认真开展专项整改活动。结合正在开展的全市政法系统“纠正执法问题，促进公正执法”专题教育活动，重点整改交通安全检查和赌博案件办理当中的乱收滥罚问题；伤害案件的处理不公引起行政复议和上诉问题；行政拘留不执行、以罚代拘问题；不按程序办案，询问未成年人不通知家属、拘留不告知等侵害当事人合法权益的问题；违反取保候审规定，违规收取保证金，保而不审，降格处理等五个方面突出问题。三要认真开展案件评查。重点对近三年来中央、省委、省厅交办的非正常信访案件；刑拘不捕案件；行政复议、行政诉讼撤销的案件；国家赔偿案件；群众反映强烈、影响重大的瑕疵案件开展评查。四要深入开展“执法规范化建设示范单位”创建活动。下大力气培育、创建、表彰一批不同层次的执法示范单位，打造一批执法优秀品牌。坚持典型引路，以点带面，最大限度地发挥执法示范单位的辐射带动作用，进一步激发基层公安机关加强和改进执法工作的积极性，全面提高公安机关执法质量和执法水平。

（四）强化执法监督，推行网上办案，增强公安执法工作的透明度。一要不断完善执法监督体系。进一步整合内部监督力量，改进执法监督方式，实行监督关口前移，由事后监督向事前预防和同步监督转变，增强内部执法监督工作的及时性和有效性。二要深入推进执法质量考评。把执法质量的高低纳入对执法单位和民警个人工作绩效的考评，不断完善执法质量考评标准、范围，实行平时考评、阶段考评与年度考评相结合，实现执法质量考评工作的动态化、经常化，并将考评结果与经济利益、职务升降紧密挂钩。三要积极推行警务公开。不断完善警务公开制度，依法公开执法依据、执法程序、执法进度、执法结果和执法文书，提高执法工作的透明度。要积极推行执法告知、治安案件公开调解、劳教案件公开聆询、火灾和道路交通事故公开认定、疑难信访案件公开听证等制度，充分听取当事人的申辩，保证执法公平、公正。四要大力推行网上办案。加强执法工作信息化建设，加大投入，积极推行执法办案的网上流程管理、网上审批、网上监督和网上考评，把信息化手段渗透到执法办案的各个环节，以信息化规范执法程序、落实执法制度、强化执法监督、提高执法质量。