《建构公安机关有效执法监督模式探讨》

建构公安机关有效执法监督模式探讨

论完善公安机关内部执法监督机制

【内容摘要】

：执法监督是保障公安执法的必要手段。加强公安执法监督不仅是公安执法规范化建设这一系统工程不可或缺的一部分，也是统一公安执法思想、加强执法队伍建设、规范执法权力运行，实现执法规范化的必然要求。认真考察当前公安执法监督的现状，分析当前公安执法监督中存在的问题和不足，对于强化公安执法监督意识，保障公安执法规范化，实现严格、公正、文明执法具有重要的现实意义。

【关键词】

：公安机关；执法监督；机制

公正是执法的灵魂，也是执法的价值追求。合理、有效的执法监督，是保障公正执法的必要手段。正如古罗马法学家西塞罗所说：“监察官维护法律的纯洁”①。公安机关作为国家重要的执法部门，代表国家行使行政处罚权和刑事执法权。这些权力一旦失去有效的监督，其后果要么造成违法犯罪得不到应有的惩治，要么使受处罚者面临合法权益被限制或被剥夺的侵害或危险，进而损害司法公正、破坏社会稳定。因此，如何构建合理、有效、公正的内部执法监督机制，保证公安民警正确行使执法权，已成为现代公安执法的一个重要课题。

一、对公安机关内部执法监督工作现状的认识

①（古罗马）西塞罗.论共和国法律【m】

.北京。中国政法大学出版社，1997.260.根据《公安机关内部执法监督工作规定》第二条的规定，所谓公安机关内部执法监督，是指上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。其目的在于保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责，防止和纠正违法和不当的执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

我国《人民警察法》第六章对人民警察的各项执法监督工作作了专门的规定，是公安机关内部执法监督工作的法律依据。同时，各级公安机关以《人民警察法》关于执法监督的规定为中心，不断建立健全内部执法监督制度，使内部执法监督工作取得了长足的发展。从组织建设上看，初步形成了事前、事中和事后监督有机结合的层级监督和法制、纪检监察、督察与信访等部门互相配合、互相制约的内部执法多层次、多侧面、多方位的执法监督体系。从制度建设上看，近几年来，公安部先后制定出台了《公安机关受理控告申诉暂行规定》、《公安机关人民警察辞退办法》、《公安机关内部执法监督工作规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》、《公安机关执法质量考核评议规定》以及《公安机关督察条例》、《内务条令》等一系列部门规章，各地公安机关也制定了大量的内部执法监督工作规定，建立了执法责任制、案件审核监督制、执法考评和执法过错责任追究制以及复议、国家赔偿等内部执法监督制度，将公安机关的内部执法监督工作逐步推向法制化、规范化轨道。

由于内部执法监督工作是深层次的执法活动，是对执法者的执法监督，其实质是维护和支持被监督者的正确执法活动，出发点和归宿都是对法律、对人民负责。因此，作为新时期公安工作的一项重要内容，公安机关内部执法监督工作不仅不能削弱，而且必须进一步巩固和加强，它对保障严格执法，提高公安队伍素质具有不可忽视的重要作用②。

（一）新时期加强公安内部执法监督是严格执法的关键，是搞好公安法制工作的保证公安法制工作是依法治国方略的重要组成部分，贯穿公安工作的方方面面，是一个系统工程，主要包括立法、执法和执法监督三个部分。其中立法是前提，执法是核心，执法监督是保证。而内部执法监督是做好公安法制工作的基础性、保障性工作。加强内部执法监督既是今后一个时期公安法制工作的主要任务，又是保证严格执法的关键。加强新时期公安法制建设必须以强化内部执法监督为切入点，在保证严格、公正执法这个核心问题上做文章，逐步建立健全内部执法监督机制，增强对公安执法活动的内部监督，从而为搞好公安法制工作提供坚强的法律保障。

（二）新时期加强公安内部执法监督，是公安机关树立执法权威，改善执法质量，创造严格公正文明执法环境的重要手段公安机关作为国家法律重要的执行机关，其执法权威来源于法律的尊严和法制的威望。树立执法权威既是国家意志的体现，又是人民的迫切要求。公安机关树立执法权威，最重要的一点就是保证执法质量，让执法活动符合国家法律的要求，切实维护人民的根本利益。而执法质量的保证离②参见谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期不开严格的监督机制，包括内部执法监督。一方面，通过内部执法监督对民警的执法权进行严格、有效的监督和制约，既可以在全体民警中树立起对法律负责的观念，堵塞执法漏洞，切实解决执法不公、执法不严、越权办案、搞权钱交易、以罚代刑的问题，又可以作为一种预警措施，促使每个执法人员始终保持清醒的头脑，正确使用手中权力，防患于未然，从而提高执法质量;另一方面，公安机关的内部执法监督不仅是监督与制约，而且是监督与指导的统一。监督不仅是制约，还包括指导和服务。通过对执法工作的检查、对案件的审核、对有关制度的落实和把关，能够及时发现、纠正违法现象并提出整改的建议和意见，将监督渗透于指导和服务中，从而推动公安队伍整体素质的提高，保证执法质量，为树立执法权威、创造严格公正文明的执法环境奠定基础。

（三）新时期加强公安内部执法监督是铲除执法腐败，推进公正执法的客观需要失去监督的权力必然导致腐败。近年来，公安机关执法中的腐败问题时有发生，执法权威受到很大影响。对执法不能实行有效的监督是产生腐败的重要原因之一。因此，推进廉政建设，防止腐败现象的产生，很重要的一条就是强化公安机关内部执法监督，将公安机关的全部执法活动置于内部执法监督之下，优化内部执法环境，切实解决有法不依、执法不严的问题，杜绝腐败根源，切实做到“权为民所用，利为民所谋”。

二、当前我国公安机关内部执法监督工作存在的主要问题。经过多年的不懈努力，公安机关内部执法监督机制已经建立，监督体系也初具规模。但是，公安机关内部执法不公、执法不严甚至贪赃枉法现象仍时有发生，究其原因，内部执法监督制度不够完善，监督乏力、消极监督、监督效率偏低是其重要原因。从执法实践看，当前公安机关内部执法监督主要存在以下问题：

（一）监督体制问题。

1.监督主体的地位缺乏相对独立性和应有的权威。各级公安机关内设专门监督机构地位不独立，且与监督对象平级甚至低于监督对象，导致监督权力缺乏权威，监督效果并不理想。监督权的独立性是监督的本质特征和内在要求，是保证监督主体发挥监督效能、具有监督权威性的重要前提条件③。公安机关内部各监督机构当然不能独立于公安系统之外，否则也就不是内部执法监督，但是应当赋予监督主体相对的独立性，即将监督权独立于行政权之外，避免行政权的过度干扰，从而树立起监督主体和监督权力的权威性，以保证监督效果。但在实践当中，尤其是在对同级执法部门进行监督时，无论是督察监督还是法制监督，其最终监督决定都要由所在单位分管领导审批。而领导在审批过程中，如果执法部门的执法工作与监督部门的监督工作产生矛盾、特别是监督中发现的问题又不涉及实体性问题时，往往会选择执法优先，对执法中存在的程序性问题不管不顾，以致削弱监督权威，③参见谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期造成监督乏力。在监督主体地位低于监督对象时（如法制部门对同级公安机关各直属单位的监督），更难取得实质性监督效果。

2.内部监督分工不明。公安机关内设各执法监督部门，包括督察、法制、纪监、信访及政工、审计等，在内部执法监督工作中理应各行其职、各负其责，但现行法律法规的粗放式分工导致各监督部门之间职责权限不清，缺乏必要的沟通和协调，不仅没有形成“合力”，而且在实践当中还出现了一些不该出现的问题，致使这种监督机制并没有达到预期的监督效果。这些问题主要可以归纳为两类：一类是重复监督问题。对于执法部门存在的某些问题，各个监督部门多方插手，几路兵马一齐兴师问罪，造成重复性劳动。一个问题多方监督，不仅监督的作用得不到充分有效的发挥，而且也浪费了公安机关有限的人力、物力、财力，令执法办案部门无所适从。另一类是监督空白问题。对于有的问题，特别是一些实质性、关系到民警个人利害关系的问题，由于分工不明，再加上不愿得罪人的老好人思想作怪，导致几个部门相互推诱、扯皮、“踢皮球”，最后不了了之。上述问题的存在，不仅严重影响了监督制约机构的威信，也大大弱化了权力制约机制的整体效能，造成了监督效果的钝化④。

3.单向的监督模式不利于对公安机关领导干部实施监督。根据《公安机关内部执法监督工作规定》给“公安机关内部执法监督”所下的定义，公安机关内部执法监督仅指上级对下级的监督，下级对上级没有监督权。现行法律法规中唯一赋予下级公安机关人民替察的权④参见王月英，《公安机关内部执法监督之法理思考》中国知网2006年第2期力只是“对超越法律、法规规定的人民替察职责范围的指令，有权拒绝执行”（《人民警察法》第33条），这并非实质意义上的监督权。实践中尽管纪监部门、督察部门可以对领导干部进行监督，但一般只是根据投诉或事后发现的问题进行的事后监督，不能直接在事前和事中进行有效预防和制约。下级人民替察是领导干部下达命令和指令的直接执行者，在一些领导干部违法违纪的案件事件中，又是最直接的旁观者，在工作中与领导千部有着直接而密切的联系，如果赋予下级人民警察监督上级领导干部的权力，无疑会是对目前监督模式不足之处的最好补充。

（二）监督意识问题。

主要表现为不能正确对待执法监督问题，没有把执法监督作为公安执法工作的一个重要的组成部分。这种意识在三类主体身上不同程度的存在：一是公安机关领导人员对内部执法监督不够重视。根据《公安机关内部执法监督工作规定》第16条的规定，各级公安机关的行政首长是执法监督的责任人，公安机关各业务部门的负责人是本部门执法监督的责任人。但在实践当中，有些领导人员并没有充分认识到内部执法监督工作的重要性和必要性，主要表现为：在日常行政工作中不监督、轻监督;注重抓平时的业务工作，认为执法监督是“软件”，破案才是“硬件”，监督搞得再好也不如多破几个大案、要案，片面追求办案率而忽视监督;或者认为监督是专门监督部门的事情，忽略自身平时的监督，等等⑤。

二是监督人员缺乏监督的主动性、积极性。有些专职监督部门的人员认为监督是得罪人的工作，由于受当前“队伍建设和业务工作挂钩考核”等因素的影响，再加上当前选拔干部、评选先进、职务晋升等都必须经过民主推荐、民主测评、干部考察等程序，有些监督人员既怕得罪单位，又怕得罪民警个人，因此在工作中有畏难情绪，被动地进行监督，对在监督过程中发现的问题尽量“大事化小、小事化了”，不积极探索行之有效的监督措施，导致监督乏力，这一点从行政复议案件的高维持率就可体现出来。

三是监督对象主动接受监督的意识不强。部分被监督单位和民警认为监督就是“整人”、“治人”，是“挑毛病、找岔子”，对公安执法监督的目的、任务认识不清，把监督看作是一块“绊脚石”，是公安执法工作的对立面，对监督部门和监督人员有抵触情绪。意识指导着行动，上述这些不良意识问题的存在，在一定程度上阻碍了公安内部执法监督工作的有效开展。

（三）监督方式问题。

根据现行有关执法监督法律法规的规定，公安机关内部执法监督的方式是多种多样的，如督察部门的现场督察、警务评议，法制部门的书面审理、执法检查，信访部门、纪监部门、行政首长受理控告申诉等等，但是由于法律法规规定的比较笼统，在实际操作中监督效果并不理想，达不到有效监督的目的。主要表现在：⑤参见张根瑞《完善内部执法监督机制提高公安整体执法水平》，载《浙江公安高等专科学校学报》（《公安学刊》）2003年第6期。一是重事后轻事前。在监督过程中缺乏全过程的监督，偏重于追惩性的事后监督而忽略事前的预防和事中对结果的控制。如纪监部门、信访部门往往是通过投诉、举报获取违法违纪案件线索，法制部门受理行政复议、国家赔偿案件及专项专案调查、追究执法过错等均属于事后监督，事后监督尽管有“亡羊补牢”作用，但“迟来的正义为非正义”，对于已经受到损害的公民权利来说，其造成的危害后果往往是无法弥补的。

二是重集中轻日常。把执法监督看作是“秋后算帐”，不注重日常监督。根据《督察条例》的规定，督察部门应以现场督察为主，现场督察又包括随警督察、重点督察、专项督察等方式。而实践中，由于多种因素的制约，现场督察并没有成为日常监督的一种方式，而多是以专项督察为主，即以一定时期的某项执法内容为主进行督察，失去了现场督察本应发挥的作用。法制部门的执法质量考评工作同样如此，在平时的执法工作上不重视，不认真抓，一般集中在年终进行，且由于考评方式以查阅案卷、台帐为主，被考评单位一般会在考评前突击整改应付检查，一方面给基层民警增加负担，引起民警对法制部门强烈不满，认为法制部门平时无所事事，就知道“挑毛病”;另一方面导致被检查单位弄虚作假，补填、涂改法律文书，增减卷宗材料，将问题案卷从台帐中抽出以逃避检查等，致使执法检查工作华而不实，达不到以执法检查规范执法行为的效果。

三是公开程度不够。公安内部执法监督应当坚持公开原则，应当依法将监督内容、监督过程、监督结果向监督对象和相关当事人公开。而实践当中，各内部执法监督部门的监督工作并没有依法充分公开。以法制部门办理行政复议案件为例。根据《行政复议法》第23条的规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。然而实践中申请人、第三人的这项权利很少实现，即使委托律师进行代理，也同样会被复议机关以涉及隐私等各种理由予以拒绝。《行政复议法》还规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”实际工作中，负责复议工作的法制工作人员一般以书面审查为主，很少找当事人调查了解情况，致使当事人失去了当面陈述理由的机会。

（四）监督内容问题。

在监督内容方面，主要是广度问题和深度问题。广度方面的是在监督实践中重视行政执法监督而忽视刑事执法监督。我国《刑事诉讼法》把刑事诉讼过程中对公安机关监督的权利和义务赋予了检察院，但是既然公安机关的执法权主要分为行政执法权和刑事执法权，那么在进行内部执法监督的实践时也应该进行行政执法和刑事执法两方面的监督。然而在实践中，公安执法监督机构往往不重视刑事执法监督，简单依赖检察院的监督，给内部执法监督造成了被动的局面。

深度方面的问题主要表现在发现问题和处理问题两个方面。一方面，多数内部执法监督行为都只注重对一些表面问题进行监督，对实质性的问题较少进行深入的监督，发现的问题大部分只是表面、肤浅的问题。另一方面，在对所发现问题的处理上也存在深度不够的问题。在追究民警责任时，出于保护思想，对违法违纪情节、危害程度往往从轻定性，不坚持原则的只纠错、不责人，惩罚措施也进采取写检查、批评教育等轻微的处罚措施，对违法违纪民警起不到应有的警示作用。在处理投诉、信访问题时，有些公安机关不愿意认真处理、解决问题，采用息事宁人的做法，甚至用钱来买“平安”，包庇袒护责任人，不但不能解决问题，反而产生新的信访问题。

三、完善我国公安内部执法监督制度的对策构想

如前所述，当前公安机关内部执法监督制度存在的问题，既有监督机制方面的原因，也有对监督工作的认识、监督方式和监督效率等方面的原因。为了从根本上解决监督不力、监督无为的问题，笔者认为，在横向监督方面，应当明确各个监督部门的职责和权限，使之互相配合，相互协调，形成监督合力;在纵向监督方面，应当着重理顺层级监督体制，摒弃不必要的“连坐”制度，真正构建“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行、制约机制，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

一、创新理念，提高素质，增强监督意识

“有什么样的法治理念，就必然会表现为什么样的执法行为。执法不公正、执法不文明、执法不严格、执法不规范的背后总是可以从深层次执法理念的角度找到原因。”⑥理念是行为的先导，是指人的思想、信念和观念。要想规范公安民替的执法行为，必须从其思想认识、执法理念上入手。所谓现代执法理念，是指以尊重和保障人权为核心，以程序意识、证据意识等为重点的符合时代发展要求的一种执法思维意识。其构成主要包括法律至上观、权利本位观、公正与平等观、秩序与自由观、人文主义思想观念等⑦。

加强培训，培养公安机关领导和民警的法律至上观法律至上观是现代执法理念的重要内容。美国著名法学家伯尔曼教授有句名言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。⑧”作为执法者，公安机关人民警察必须树立起法律至上的观念。法律至上观的形成，依赖于法律素质的高低。法律素质越高，越容易形成法律至上的观念和意识。提高法律素质首先必须熟练掌握相关的法律知识，一个对与其工作有密切联系的法律法规知之甚少的民替很难成为合格的执法者。因此，公安机关必须加强公安机关领导和民警的法律法规知识的培训。根据《公安机关人民警察训练条令（修订稿）》的规定，目前我国公安机关人民替察的训练形式主要包括新录用人民普察的初任训练、专门业务与岗位能力训练和职务、替衔晋升训练三种，训练基本内容包括政治理论、政策法规、业务知识和体能、技能战术训练等内容。但是，培训制度的落实情况却不尽人意。笔者深深感到，目前的教育太过于形式化，无论是平时的教学、管理，还是考试考核，都不能严格要求，公安⑥⑦转引自鞠旭远、刘学屏《论公安工作中公平正义理念的树立》，载《山东警察学院学报》2006年第6期。

三是积极配合媒体，对于媒体所揭露的问题及时进行查处。2005年公安部颁发了《关于进一步加强和改进公安舆论引导工作的通知》，要求各地公安机关正确对待新闻媒体的舆论监督，尤其要妥善应对影响公安机关整体形象的个案报道。内部执法监督部门对于媒体揭露的违法违纪问题，应本着认真负责、论文决不护短的原则，迅速进行调查，经查证属实后，果断查处民警的违法和不当行为，对于给公民、法人合法权益造成的损失，要积极采取善后处理措施，并把查处情况及时通报媒体，争取社会公众的谅解。而对于媒体基于误会或讹传、谣言等发表的不实报道经查证后，要及时通过新闻发言人展示证据予以澄清，向媒体发布代表公安机关的“官方”声音，以维护公安机关的整体形象。

结语

公安执法监督作为公安工作的促进力量和公安队伍建设的保障力量，其来自于自身的内部监督比外部监督更直接，也更有效。笔者通过对我国公安内部执法监督现状的分析，提出了制定统一的公安内部执法监督行政法规的主张，并在如何增强监督意识、理顺管理体制、合理部门分工及搞好科学监督、结合社会监督等方面阐述了自己的见解。笔者相信，通过不断地理论探索和制度创新，我国的公安内部执法监督制度必将会更加科学和完善，也必将会为我国公安工作的改进和公安队伍的建设提供更加强有力的制度保障。