《当前财税改革的进度与现状》

当前财税改革的进度与现状

改革开放以来特别是1994年分税制改革以来，我国财税体制改革取得了重要进展，但与完善社会主义市场经济体制的目标相比，特别是与形成有利于科学发展的体制机制的要求相比，目前财税体制仍然存在着宏观税负偏高、财力事权不对称、税制结构不健全、支出结构不合理、转移支付制度不规范等重大问题。财税体制改革滞后，既不利于促进经济转型、社会转型和政府转型，不利于推动经济社会发展转入科学发展的良性轨道，甚至会进一步固化经济社会发展中原有的结构性矛盾，产生逆向调节作用。推进科学发展，必须深化财税体制改革，针对突出矛盾和问题，整体设计、分步实施、协调推进。

一、宏观税负偏高，挤压居民收入增长，制约消费需求扩大

宏观税负是指一个国家的总体税负水平，一般通过一个国家一定时期政府取得的收入总量占同期gdp的比重来反映。基本上有三种统计口径：一是小口径的宏观税负，即税收收入占gdp的比重;二是中口径的宏观税负，即财政收入占gdp的比重，包括税收在内的纳入财政预算管理的收入;三是大口径的宏观税负，即政府全部收入占gdp的比重，包括税收收入、预算内收费、预算外收入、制度外收入等各级政府及其部门以各种形式取得的收入的总和。采用不同的指标，运用不同的方法，对中国宏观税负高低判断的结论相去甚远。从相关资料可以判断：

（一）中国大口径宏观税负高达30%以上，比中小口径的宏观税负高出10个百分点以上

2008年全国税收收入54219.62亿元，国内生产总值300670亿元，小口径宏观税负，即全国税收收入占gdp的比重为18.03%。2008年包括税收在内的纳入财政预算管理的全国财政收入61316.90亿元，中口径宏观税负，即全国财政收入占gdp的比重为20.4%，比小口径宏观税负高出2.36个百分点。2008年全国土地出让收入9600亿元（比2007年13000亿元有较大缩水），占当年gdp的3.19%;全国社保基金总收入13808亿元，占当年gdp的4.59%;中央和地方预算外资金收入7000亿元（该项收入2007年为6820.32亿元，2008年数据尚未公布，暂按与2007年大致相当的数计），占当年gdp的2.33%，包括此三项在内的大口径宏观税负，即政府全部收入占gdp的比重高达30.51%，比中口径宏观税负高10.11个百分点，比小口径宏观税负高12.47个百分点。此外，由于制度外财政收入一般是以费的形式缴纳，如果把各种打着政府名义的乱收费、乱罚款、乱摊派和一些政府部门接受企业和个人“捐赠”以及各级政府部门屡禁不止、名目繁多的“小金库”等收入都计算进入政府收入，则全部政府收入占gdp的比重甚至会高达40%左右。

（二）从分税制开始，财政收入增长迅速，宏观税负快速提高

2003—2008年，国内生产总值年均增长10.1%，财政收入年均增长19.6%，财政收入增长速度远快于国内生产总值的增长速度，财政收入占gdp的比重迅速从1994年的10.8%提高到2008年的20.4%，增长了1.9倍。与此相对应，城镇居民人均实际可支配收入年均增长8.1%，农村居民人均纯收入年均增长5.5%，既慢于gdp增长，更慢于财政收入增长。财政收入增速是城镇居民增速的2.4倍，是农民收入增速的3.6倍。

（三）中国宏观税负高于中等发达国家，与发达国家水平相当，与所处的发展阶段极不相称

世界上发达国家的宏观税负平均在30—35%之间，上中等收入国家的宏观税负平均在20—30%之间，发展中国家的宏观税负平均在16—20%之间。尽管中国按中小口径计算的宏观税负刚进入上中等收入国家的门槛，与人均gdp水平大致相当，但反映真实负担的大口径宏观税负则在发达国家的水平，这与所处的发展阶段和经济社会发展水平极不相称。

（四）与发达国家实行“高税负、高福利”政策相反，中国是在低福利水平上实行高税负，税负明显偏高

高税负国家往往是高福利国家，社会保障在这些国家占有非常突出的地位。oecd国家中，社会保障税收入都是税收收入中的头号税种。从社会保障支出比较视角，更能反映出问题的实质，2008年中国全国财政支出中用于社会保障和就业支出、医疗卫生支出的费用9492.47亿元，仅占当年gdp的3.157%，而发达国家的国家社会保障支出一般要占到gdp的10%左右。

宏观税负过高，政府在国民收入分配中切取的蛋糕过大，必然挤占企业收入和居民收入，加重企业负担和居民负担，不仅不利于提高企业竞争力和发展后劲，更不利于居民收入的提高。消费增长是收入增长的函数，居民收入增长缓慢，必然带来消费增长缓慢，因此，宏观税负过高，政府所得比重过大，必然影响内需特别是居民消费需求的扩大，造成长期以来居民消费率一路下滑，使得扩大内需特别是消费需求的战略方针难以取得成效。

二、财力与事权不匹配，迫使地方政府不计代价地扩大财源

我国1994年的分税制改革，在重点规范中央和地方间收入划分的同时，对中央和地方的事权和支出责任并没有进行大的调整，逐渐形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局，或通俗的“财权上移、事权下移”，现象，各级政府事权财权配置存在明显的不匹配。

（一）财力快速上移

分税制改革后，中央财政收入占国内生产总值比重和占全部财政收入比重迅速提高。1993年，中央财政占比22%，地方财政占比78%。1994年实行分税制改革，当年中央财政占比迅速提高到55.7%，地方财政占比下降到44.3%。此后的1995—2006年的12年间，中央财政收入占国家财政总收入的比例平均为52%，地方财政收入占国家财政总收入的比例平均为48%。到2008年，中央财政所占的比重进一步提升到53.3%，地方财政所占的比重进一步降至46.7%。

（二）事权下移

由于事权配置重心偏低、各级政府的事权责任与其收入和行政能力不对称。中央政府承担的事权尤其是直接支出责任相对不足，地方政府尤其是基层地方政府承担了过多的实际支出责任。尽管中央政府在收入分配中占54%以上，但在财政支出构成中的比例并不高。1993年，中央财政支出占比28.3%，地方财政支出占比71.1%。1994年分税制改革后，当年中央财政支出占比并没有随着收入占比的明显提高而提高，仅为30.3%，而地方财政支出占比仍高达69.7%。此后的1995—2006年的12年间，中央财政支出占国家财政总支出的比例平均为29%，地方财政支出占国家财政总支出的比例平均为71%。到2008年，中央财政支出所占的比重进一步降低到21.4%，地方财政支出所占的比重仍高达78.6%。

（三）“中央请客、地方埋单”

由于中央与地方政府之间职责范围界定不够明确，含糊不清的支出大多被分配给下级政府，有些事务虽然明确归中央或省级地方，但在实际执行中中央和省级政府的责任部分却下放给了基层。更由于上下级政府之间事权范围配置的随意性很大，在垂直体制下，一些上级的法定事权往往成为下级的当然事权，往往通过所谓的政绩考核、一票否决等将本级责任分解成下级的责任，使“上级请客、下级埋单”的状况十分风行。通常，下级政府掌握的财源越少，负担也就越重。目前我国县乡两级财政收入占全国财政总收入的比重只占20%左右，却承担了近80%的义务教育支出和55—60%左右的公共卫生支出。

中央与地方的财政收入明确划定，但提供公共服务方面的事权模糊，地方政府在财力被上收而事权不变的困境下，为履行好事权，必须千方百计地扩大财源。途径之一，是做大蛋糕，尽可能多地分享25%增值税的总量，这必然激发地方政府加大招商引资、加大投资上项目的力度以加速经济发展，片面追求gdp增长以增加财政收入的冲动。途径之二，是扩大地方可独享的收入来源，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等，这些收入大部分与土地有关，导致地方政府在工业化城市化和“经营城市”等口号下，大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁，不断扩张城市建设用地规模，发展城市建筑业和房地产业，大量违法圈地，以土地生财;与房地产开发商共同推高房价，从建筑业和房地产业发展中开辟高增长税收。许多地方政府的土地收入占财政收入的70%，土地收入成了名符其实的第一财政。

三、税制结构不合理，导致粗放型增长方式难以转变

（一）主体税种结构失衡

虽然经过1994年的税制改革，我国建立了流转税（间接税）和所得税（直接税）并重的双主体税制结构模式，但从目前运行情况看，实际上仍是以流转税（间接税）为主体的单主体税制结构。1994年以来，在税收总量中，所得税收入占比虽然有所上升，从1994年的17%提高到2007年的26%;流转税收入占比虽然有所下降，从1994年的74.2%降至2007年的61.8%;但现行税制结构中，流转税（间接税）比重过高，所得税（直接税）比重过低。由于流转税（间接税）是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果（所得）征税，难以起到所得税（直接税）的作用，因此，从向企业生产经营过程征收流转税（直接税）逐步转变为向企业经营所得或个人所得征收所得税（直接税）是一种历史趋势，目前大多数发达国家均采用以直接税为主体的税制，如oecd国家，是以所得税和社会保障税为主体税种、流转税为辅助税种的税制结构，其所得税占税收收入的比重平均在50%左右，流转税比重往往不到40%。由于我国流转税所占比重过大，所得税比重过小，所谓“双主体”的税制结构模式实际上并未真正形成，既不利于主体税种的相互配合，更不利于发挥所得税在实现公平原则方面的调控作用。

（二）税种结构不合理

一是以增值税、营业税为主要税种的流转税，是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果征税，既缺乏科学性，也是导致政府收入在初次分配中所占比例过高的重要原因。

（三）专项转移支付项目设置不合理

目前，中央专项转移支付项目多达几百项，项目设置过多、过滥，覆盖面过宽、重点不突出，难以体现中央对地方财政支出的引导和调控作用。2007年，中央财政安排专项转移支付6891.5亿元，占转移支付总额的49.2%。2005年，中央专项转移支付加上财力性转移支付中属于专项支付的部分，占当年转移支付总额的53.2%。由于专项转移支付的覆盖面过宽，造成许多项目在管理上存在着“多头管理”现象。如灾后补偿和重建转移支付资金的管理涉及民政、水利、交通、教育等部门，很容易造成操作中挤占挪用、监督管理不到位、资金拨付效率低等问题。目前，一般性转移支付作为地方财力补助进入地方预算，进入了地方人大监督的范围，而专项资金在使用上还缺乏有效的约束和监督机制。

区域协调发展的重点是要使生活在不同区域间的人民能够享有均等化的基本公共服务和大体相当的生活水平。实现这一目标，对于欠发达地区和资源生态环境承载能力较差地区而言，财政转移支付是关键。但由于一般性转移支付规模偏小，很难起到均衡全国各地区财力差距、促进区域间公共服务均等化和区域协调发展的功能。而专项转移支付种类过多规模过大，多数项目通常又要求地方政府财政资金相配套，容易产生中央和地方相互“钓鱼”、弄虚作假等问题。现行的“税收返还”以税收来源地为基础，以1993年为基数，在“多缴者多返，少缴者少返”的机制下，发达地区和欠发达地区的税收返还数量和由此带来的财政收入差距不仅不会缩小，反而会在滚动增长中进一步拉大，弱化了税收返还作为支付手段均衡地区财力差距的积极作用。更为重要的是，现行转移支付制度未能体现主体功能区的要求，缺乏针对禁止开发、限制开发区的转移支付制度和利益补偿机制，难以推动主体功能区的形成。