《国有林区改革试点实证分析》

国有林区改革试点实证分析

林业职工是国有林区林权制度改革的实施主体，是推进国有林区林权制度改革的主要力量。国有林区改革作为一项事关经济发展和社会稳定，涉及政府、企业、职工等多方利益关系的复杂的系统工程，直接与职工的切身利益息息相关，因此，职工的满意程度关系着国有林区林权制度改革所设计的“森林资源不断增加、生态功能不断增强、职工生活不断改善”的3大政策目标能否顺利实现。

为了及时掌握职工家庭林地承包情况，2007年4月24-27日，国有林区林权制度改革调研组对伊春国有林区林权改革试点情况进行了专题调研。调研组分别到伊春市乌马河、翠峦、桃山、双丰、铁力5个试点林业局下属的14个林场，听取了林改实施情况介绍，实地考察了职工承包的林地，深入职工家庭进行座谈，采用问卷调查方法对100户职工家庭进行了跟踪调查。从调研的情况来看，伊春林权制度改革由于体现了“帕累托最优”，从而调动了林业职工培育和发展森林资源的积极性，拓展了林业职工就业和致富的渠道，为深化国有林改革探索了路子，提供了模式。但也出现了一些新情况和新问题，亟待研究解决。

1职工承包林地与发展生产情况

职工家庭以承包有林地块为主，用于发展用材林，但缺乏以短养长的办法，而且由于家庭经济困难，急需资金扶持或采伐指标。

（1）承包林地以浅山区有林地为主，期待尽快获得收益。调查结果显示，样本职工家庭承包的林地以有林地为主，占81.38%，疏林地、无林地和采伐迹地分别占10.63%、3.09%和0.13%。承包的有林地主要是针阔混交林，占41.41%，其次是阔叶林占37.37%，针叶林仅占17.17%。从林分起源来看，72.92%的承包林地为天然次生林，人工林其次，占19.79%。

承包林地主要是浅山区农林交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的国有商品林，距离职工住家平均为11km，这与改革方案基本一致。

调查发现，职工家庭承包林地后，马上想采伐的占9.28%，计划在1～5年采伐的占47.42%，5～10年采伐的占24.74%，10～20年采伐的占8.25%，20年以上采伐的占10.31%。这说明有近60%的承包职工家庭近期内迫切需求林木采伐，比去年同期增加了15个百分点。其主要原因，一方面是职工家庭承包林地后想改善林分生长环境，提高林分生长水平，另一方面是职工家庭资金短缺，再投入经营资金不足，期待尽快获得收益。

（2）承包林地方式以协议为主，费用缴纳方式多样。调查结果显示，52.13%的样本职工家庭以协议方式承包林地，以拍卖、招标方式承包林地的分别占29.79%和15.96%。从职工承包身份来看，以在岗职工为主，占58.59%，待岗与下岗职工占34.34%，离开原单位但仍保留劳动关系的职工占5.05%。

从承包林地的面积来看，100户职工总承包林地973.27hm2，每户职工家庭平均承包林地面积为9.73hm2，人均承包林地面积为3.14hm2。林地承包费户均每年72.88元/hm2，高的达到148.8元/hm2，低的为30.0元/hm2。

从承包林地费用缴纳方式来看，有拖欠工资抵顶后一次一次性缴纳、分期付款、延期付款等各种方式。延期付款、分期付款、一次性缴纳、拖欠工资抵顶分别占24.24%、23.23%、23.23%和18.18%。筹款方式主要是家庭储蓄、亲朋无息借贷和林业局无息借贷，银行贷款只占9.09%。说明职工家庭对未来偿还能力信心不足。

（3）承包林地用途以木材生产为主，缺乏以短养长办法.调查结果显示，79.80%的样本职工家庭将木材生产作为主要目的，比去年同期减少了12个百分点。45.45%的样本职工家庭计划开展林下种植，比去年同期增加了23个百分点。

14.14%样本职工的家庭计划开展采集业，

8.08%样本职工家庭计划开展林下养殖。

从林地利用方式来看，有52.53%的样本职工家庭计划综合利用林地，而47.47%的职工家庭计划把林地仅仅用于木材生产。这说明52.53%的样本职工家庭会长短结合合理利用林地，而对于仅仅用于木材生产的职工家庭需要林业管理部门合理引导他们经营林地。

（4）森林资源管理以联防为主，但联户承包意愿不强.调查结果显示，74.49%的样本职工家庭参加了森林资源联防组织。被访职工95.24%认为成立职工森林资源联防组织能有效防止盗伐滥伐森林，86.91%认为能有效预防和扑救森林火灾，55.95%认为能有效防止病虫害蔓延。

调查发现，只有47.96%的职工家庭愿意以联户承包的形式经营林地。不愿意以联户承包的形式经营林地的职工中，56.06%的职工认为以联户承包的形式经营林地今后收益难以划分，

40.91%的职工认为组织管理困难。这与国务院批准的《方案》最后确定的“引导职工发展家庭林场，股份制林场，组织公司＋职工＋基地的经营形式，支持职工以林地使用权、林地资源和劳动力参与合作经营，暂时不允许林权的二次流转和多次流转。”的改革思路还有一定距离，亟待有关部门研究解决。

（2）突破市场化改革瓶颈，解决资金短缺问题。虽然政府推出各种优惠政策，购买林地后，数量庞大的追加投入，仍使得许多职工无力购买、即使购买也后无力经营。其根本原因是伊春林权制度改革试点涉及的是敏感的国有资产问题，在实际的操作中，还不允许完全按照市场化来运作的，森林资源管理只能是逐步剥离出来，林权转让的市场化措施也只能逐步深化。因此，如何做到把林木、林地资产变成资本，由资本进入市场的环节，使森林资源的依法有偿流转成为可能，职工并不需要采伐林木，通过出卖林木的所有权就可以获得收益，突破过去只有把林木砍了才能实现价值的概念，我们认为，首先要尽快建立森林资源交易市场。尽管一般都认为应该在现有法律条件下形成林区产权的流转交易，但也需要指出，现有的与国有林业有关的法律，是在国有林区改革之前制定的，因此，一方面应该随改革与发展的经验过程修改法律；另一方面，在完成法律修改之前，也应该有所创新，有所突破，允许在现有法律合理框架下的流转交易试点。第二要尽快建立投融资金融体系。允许伊春试点林业局的下属林场参照中央2006年1号文件规定，建立内部互助合作金融体系；允许农林交错地区的农村信用社介入林场资金互助合作的改革。

（3）着力解决弱势群体问题，努力构建和谐社会。伊春市林权改革中，还有20%左右的职工没有承包林地，主要原因是经济困难或缺乏经营能力。这就要求我们尽快出台相关政策，让贫困职工也分享到林权制度改革的成果，这才符合胡总书记提出的“和谐社会”的要求。因此，对于有关林场把没有承包出去的林地集中为“托管林”的改革遗留问题，可以给未承包的老弱病残职工留下其中的20%左右的永久性职工股权，以保证弱势群体的长远利益；其他部分允许社会投资人竞标，回收的资金以林场为单位入股到林业局，组建股份制的森林投资开发公司，或组建担保公司，促进外部资金流入林区。

（4）大力推进“国有民营”，彻底解决国有林区“三危”问题。伊春市只不过用了8万多hm2蓄积量不高的林地开展职工承包，就调动了广大职工的积极性，基本解决了6千多户职工的生活问题，而平均每个职工承包面积不过10hm2。那么，如果要以此解决整个国有林区可采林木资源危机、林业企业经济危困、职工生活危难的“三危”问题，还需要多少林地。亟待我们研究解决。按照伊春的目标“60万hm2就可以把全市的林业职工安置好，而且还能让他们管林护林。”60万hm2不过占伊春市400万hm2林地面积的15%。因此，我们建议大力推进国有林区“国有民营”，及时设计出具有可操作性的民营企业经营国有森林资源的准入政策以及相关的资源管护制度，将有利于彻底解决林区的“三危”问题。