《关于加快推进集体林权制度改革,促进农民工返乡就业的提案内容及》

关于加快推进集体林权制度改革,促进农民工返乡就业的提案内容及

关于推进我市集体林权制度改革的调研报告

改革开放组

全面推进集体林权制度改革是中央作出的一项重大战略决策，是农村实行土地家庭承包经营制后中国农村经营制度的又一重大改革，是农村生产力的又一次大解放。根据安排，我们深入市直有关部门和县、乡、村，通过现场看点、走访农户、翻阅档案资料、召开座谈会等形式，对全市推进集体林权制度改革（以下简称“林改”）工作情况进行了认真调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

及主要做法

全市林改共涉及12县区、176个乡镇、18865个村民小组，总面积3143.05万亩。2007年以来，按照省上的统一部署，我市的林改以榆阳区为试点县逐步展开，经省林业厅验收后，在全市推广。2009年，定边、吴堡、清涧、佳县等4县通过了省林业厅验收，其中，吴堡县还被评为全省林改工作先进县。2010年，剩余7县完成林权主体改革任务。推进这项改革的主要做法是：

一是加强领导，夯实责任。林改开始以来，市上成立了“榆林市集体林权制度改革管理中心”，与市林木种苗站一套机构两块牌子。各县区普遍成立了林改工作领导小组，同时，各乡镇、各行政村也都成立了相应的组织机构，各村民小组大都成立了林改发包组，保障了林改工作的顺利推进。二是加大宣传，全面培训。各县区通过悬挂宣传横幅、印发宣传资料等多种宣传手段，营造了良好的林改舆论氛围。如清涧县出动宣传车辆100台次，悬挂条幅695条，散发各类宣传资料5万余份。同时，开展全面培训，如榆阳区召开各级各类培训动员会1300多次，受训人员达21.9万人次。三是规范流程，强力推进。各县区结合自身实际，及时制定出台林改方案及相应的实施办法，自始至终把决定权交给群众，从根本上保障了广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权。如榆阳区在出台《榆阳区集体林权制度改革实施方案》的基础上，制定了林改工作《基本操作程序》和《实施细则》。同时，坚持“三榜公示”，即林地、林权现状和外围勘界图表要公示、到户勘界面积和林权结果要公示、各种矛盾纠纷调处结果要公示。四是多种模式，注重实效。各县区始终坚持因地制宜、分类指导的原则，采取形式多样的承包模式，确保林改工作的落实。如靖边县按照“宜户则户、宜联则联”的承包思路，在全县推行“联户+个户”的承包模式。榆阳区创造性地提出“大证套小证”的办法，即以组发放林权证，以户发放经营管理证，比较好地解决了因土地开发带来的矛盾。据本次调研，目前我市林改大体通过个户承包经营、联户承包经营、村民小组集体经营和联组集体经营等四种承包模式明晰产权。五是尊重民意，调处纠纷。对林改工作中出现的矛盾与问题，各县区都高度重视，妥善解决了许多界畔不清、乱占集体林地、林地流转不规范等历史遗留问题，维护了农村的和谐稳定。六是壮大产业，促进增收。在发展林业产业上，我市以红枣为龙头，山杏、大扁杏、长柄扁桃和林木种苗产业及灌木资源开发利用为支撑的林业产业体系逐步形成。全市红枣总面积达到170万亩，年产鲜枣40万吨左右，年产值达15亿元，占枣农总收入的70%以上。全市现有山杏、大扁杏面积88万亩，仅榆阳区就达10.2万亩，年产杏核90万公斤，其中益民、旺达、好婆姨三个杏核加工厂年加工30万公斤，产值4500万元。

全市目前处于主体改革完善及配套政策措施落实阶段。对这项改革，我们的基本估价是：一是主体改革基本完成。全市发放林权证463127万本，发证面积3111.33万亩，占应发证

面积的99%，剩余31.72万亩尚未发证。林改以来共发生林权纠纷5426起，涉及面积345.44万亩，已调处5373起，面积328.02万亩，调处率99%，还有53起林权争议纠纷尚未调处，涉及林地面积17.42万亩。

二是配套改革见到一定成效。在对主体改革工作进行整改完善的同时，各县区紧密结合实际，不断推进配套改革。全市共成立林业专业合作协会3个，林业专业合作社35个，涉及农户数1526户，面积约3万亩。据统计，至2011年底，全市从事林下经济发展的农户有106297户，总产值达到10.6亿元，涉及林地面积11万公顷，人均林下经济收入750元。

三是生态公益林补偿资金按要求予以落实。2009年、2010年国家下达我市国家集体森林补偿金5707.09万元，目前已大部分兑现到位；2011年下达我市国家集体森林补偿金7975.87万元，地方集体森林补偿金4621.58万元，各县区正在积极制订方案，组织发放中。

二、存在的主要困难和问题

1、思想认识尚有差距。一是部分干部群众对林改工作的认识还不够到位，简单地认为林改就是分林、分地，对如何实现资源增长、农民增收、生态良好等问题缺乏深入地考虑谋划。加之，我市集体林地大多属于经济效益低下的生态公益林，农民从林业获益较小，参与林改的积极性不高。二是个别地方存在懈怠思想，认为已基本完成主体改革工作，从而放松了整改完善提高工作，对后续综合配套改革体系建设重视不够。三是有畏难情绪，特别是林权纠纷突出的地方更为明显。

2、主体改革不够彻底。一是林改工作在一些乡镇存在“夹生饭”问题，勘界确权工作不够扎实，有“包馅”现象，留下了矛盾隐患。正如调研中一些乡镇干部所说，林改工作“软件很硬、硬件很软”，程序性工作任务基本完成，但实质性工作仍有待完善，部分地方的林权证仅发放到乡镇或村、组，至今没有发到群众手中。二是剩余林权证发放难度更大。据统计，全市尚有31.72万亩林地还未发证，占应发证面积的1%，大多由于林权纠纷争议一时难以调处，导致林权证难以发放。三是生态公益林补偿标准偏低，纳入国家重点公益林补偿范围的每亩每年仅补助10元，纳入省级公益林补偿范围的每亩每年仅补助3元，难以充分调动农民管护公益林的积极性。四是我市大多为生态公益林，但是纳入国家重点公益林和省级公益林补偿范围的却较少。如榆阳区821.4万亩生态公益林，享受国家及省级补助的仅有290万亩，还有约530万亩生态公益林未能得到应有的补偿，极大地影响了生态公益林经营者的积极性。同时，由于实际公益林面积大，而补偿面积小，导致实际工作中补偿资金无法及时按户兑现。

4、加大纠纷调处力度。一是应设立专门的林权纠纷调处机构，设法尽快解决存在的涉及31.72万亩林地未能发证的矛盾纠纷。健全林改纠纷调处机制，夯实各级党政及基层村民自治组织的责任，特别要注重充分发挥乡镇、村调解委员会和民间调解组织作用，按照“分级负责、属地管理”的原则，做好扎实细致工作，尽可能通过晓之以理、动之以情、互谅互让、协商一致的办法，妥善解决历史遗留问题。二是协商、调处无效的，引导群众通过规范的司法渠道依法解决，拓宽矛盾纠纷化解渠道。三是建立综合调处机制，解决历史遗留林权纠纷问题往往涉及到跨区域、跨部门、跨领域的协调问题，必须建立综合协调机制，才能有效妥善调处。四是进一步宣传政策法规，加强管理，坚决杜绝不合理的开发利用，使集体林地开发步入法治轨道。

5、大力发展林下经济。一要切实搞好林改后续产业发展规划，特别是要与省上的规划相协调，积极争取纳入省上给予干杂果产业的补贴范围。二要按照因地制宜、突出特色的原则，科学选择发展模式。从我市现有成功技术经验和市场发展前景看，林下经济发展应重点推广四种模式：一是林下种植业，即在林下种植药材、豆类、瓜果苜蓿等；二是林下养殖业，即在林下放养或圈养猪、鸡、兔等畜禽类；三是林产品加工业，即利用乔木下脚料、灌木枝条建密度板厂等深加工企业；四是森林旅游业，即以县域城区周围及交通便利的林区，建设以生态观光、旅游休闲度假、采摘新鲜蔬菜瓜果、观赏经济林花果之美等林下旅游类型。三要把培育壮大产业龙头作为推进林下经济发展的突破口，大力推广“龙头企业+基地+农户”产业化发展模式，走产业化经营的路子，鼓励种植户、养殖户搞深加工，延伸产业链条，尽快形成生产、加工、销售一体化产业格局。特别是像定边县石光银、靖边县牛玉琴、神木县张应龙等先进典型，应给予积极扶持，帮助他们做强做大，发挥其示范带动作用。四要大力推进林业合作经济组织建设。积极引导农户走专业合作之路，提高林下经济产业化组织程度。同时，发展林业专业协会，充分发挥其政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用，为林业发展和林农增收致富提供更好的服务平台。

6、建立健全组织机构。建议在市、县（区）林业局增设专门的林改及后续产业服务管理机构，现有的两块牌子、一套人马的管理模式，无法适应进一步深化林改的需要。也可以根据市、县（区）林业部门的实际情况，在不增加人员编制和经费的前提下，内部调剂解决，但必须设立专门的常设机构，必须有专门的工作人员负责林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权争议调处等日常工作，并不断完善和强化其职能，为深入推进林改和后续产业发展提供有力的组织保障。同时，应进一步完善档案管理，积极推行集中保管、统一管理、专人负责的办法，确保档案安全。此外，要进一步加大林改工作经费投入。林改及配套改革工作量大面广，耗时长，需要大量的设备、人员和资金投入，所有这些单靠县（区）财政很难支撑，特别是南六县财政更是无力负担，建议在积极申请中、省财政支持的同时，市财政也应加大支持力度，以确保林改及配套改革工作顺利推进。