《当前土地管理制度的改革方向》

当前土地管理制度的改革方向

2012年11月23日05：15来源：东方早报

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原标题：当前土地管理制度的改革方向

十八大报告在严格耕地保护之外，对征地制度的改革有新的提法。作为土地管理制度改革的最关键点，征地制度能否推进，从而带动土地管理政策体系的全盘改革，值得期待。这些年来，土地管理领域出台过一系列的管理政策，力图构建一套尽可能完整的土地管理政策体系。但政策的有效性不仅需在其出台之前从其理论基础与逻辑角度进行反思，对于一个已经实施良久的政策体系，还需从其运行的绩效来进行考察，从而为接下来的政策调整方向提供借鉴。

这些年来的进展

从体系角度来观察，近年来的土地管理制度，大致有这样的进展：

一是在管理目标与思路方面，通过各种政策引导和宣传教育，树立起了以节约、集约利用土地为核心的管理目标，并在此目标上建立起“两个最严格制度”：最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

二是在管理范围上，建立起了覆盖城乡各类用地的节约、集约利用管理思路与政策体系。对于农用地管理，完善了以用途管制为核心，由耕地保护（基本农田保护）、年度指标控制、占补平衡制度以及征地制度构成的管理体系。对于集体建设用地管理，除了重申宅基地流转的严格限制外，不断试点放开集体建设用地的流转方式，其由实体的流转慢慢发展出权利（发展权）流转的新形式，通过增减挂钩以及重庆地票、成都的指标交易等制度安排，将包括宅基地在内的农村建设用地的发展权转移使用，在农村建设用地“人减地增”和城市快速扩张中寻找到了一种两全的解决之道。

城市土地管理在节约、集约目标指引下大致走出了这样的轨迹：对于经营性用地以“招拍挂”的公开竞争方式来供应，纳入此范围的用地类型逐步扩大；对公益性用地，为了体现节约，一方面出台更多领域的用地标准，另一方面提出除军事用地、社会保障住房用地和特殊用地外的其他公益性用地，都要逐步实现有偿出让，但在后一方面，由于存在从财政出的钱最终回到财政去的问题，并无实质进展。

除了考虑到土地的供应管理外，这些年还不断加强了用地的执法监督和供后监管，最近还提出了土地执法的共同责任机制。

三是在管理体制方面，有两个重大变化。一是国土资源行政管理部门实现省级以下垂直管理；二是建立土地督察制度。

四是在管理政策、法规体系建设方面，国家出台了《物权法》、《土地承包法》，连同国务院[2004]28号文、[2008]3号文以及十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等，构成了土地管理的基本框架与变革方向。国土资源部颁布了《土地调查条例》、《土地复垦条例》以及《土地登记办法》、《土地储备管理办法》、《闲置土地处置办法》等法规以及众多管理文件，构成了土地管理政策体系的具体内容。五是在管理手段上，为更多地了解市场情况以及各种违规违法情况，高科技手段的应用在土地管理中越来越普遍，如通过互联网收集信息以对市场进行动态监测，使用卫星遥感技术监测执法，一些地方已开始通过摄像头来监控基本农田。

另外，在管理职能上拓展出了土地参与宏观调控的尝试，在土地管理政策的制定中强调更科学地结合地方实际情况，制定并实施差异化的土地管理政策。

评价与思考

政策是否可行，需要通过其实施的绩效来进行考评。最直接的评价指标就是最初设定的管理目标是否实现。

就土地集约管理的效果而言，各地土地平均产出数据都有了很大的提高，但是考虑到这些年产业自发升级与货币发行过量引发实际通胀较高的因素，最终归因于土地管理带来的产出效率的提高部分能有多少，目前缺乏系统的数据来衡量。

城市土地闲置现象的严重，则成为集约利用效果的一个反例。国家土地督察系统2011年的例行督察发现，43个城市的918个项目存在土地闲置问题，涉及面积8.84万亩。之前的2009年底，国土资源部公布全国闲置的房地产用地超过1万公顷。一方面是大量土地闲置，一方面是各地在通过各类方式违法用地。2012年第一季度，全国发现违法用地行为9462件，涉及土地面积4.8万亩，通过以租代征、小产权房建设等方式违法用地屡见不鲜。可以说，十年来在厉行土地节约、集约化管理方面，局面并没有根本性好转，形势依然严峻。

与严峻的违法用地形势对应的是民众的土地权益无法得到有效保障。违法用地案例中政府违法占绝大多数比例，国土部公布的数据是超过80%。

因此，单纯从绩效来考察，近年来不断加强的土地管理制度却并没有带来管理目标的实现，也没有控制住地方政府对民众土地权益的侵害，由此积累下的社会压力成为必须要考虑的重大社会问题。

这样，我们不得不反思，当前土地管理政策体系效果不彰，即使不断强调更严格，并无趋势也无把握说明，沿着过去的管理思路发展下去，整个管理的绩效会得到彻底改观。必须回到制度本身演进的逻辑和路径是否正确的问题上。

近年来土地管理制度改革的基本逻辑是，土地利用的责任在于地方政府，而地方政府用地不顾节约、集约原则，并凭借自身拥有的强制力，容易侵害到民众的土地权益，所以需要建立一套从上至下的监管机制。因此在制度的发展路径上采用的是制定新政策、设立新部门、应用新技术来实现给定标准、规范行为、加强监管、加大处罚的管理模式。

在这样的模式下，对土地真正富有责任感的变成了最上层的管理部门；地方政府以土地为工具，在意土地的综合产出或对政绩的贡献，而非土地的直接租金收益；除真正竞争获得的土地外，其他各类用地者获得土地的成本较低，无法形成用地成本的内在约束，来提高土地利用效率。而真正期待土地直接收益的土地原权利人，在土地利用过程中，往往由于政策没有给出以其为主体的利用模式，土地只能由政府获得并供应，自身无法参与到价格谈判中。

换一个思路，要想真正提高效率，必须建立起以地价作为一种真正内在制约因素促进用地者高效利用土地的机制。由地方政府来供应土地显然无法实现此目标，必须由只期待土地能按照市场价格获得回报的主体（也就是土地的现有权利人）来供应土地。由他们而非地方政府供应土地，才能从根本上避免土地作为政绩工具的现象，实现土地的市场价格，体现其财产权利的功能。

今后的侧重点

沿着这一思路，也就要求当前的土地管理制度做出一系列改变，即由政府作为用地主体，变为以土地现有权利人为利用主体。这就涉及到增量土地利用和存量土地利用两个方面。

在增量土地的利用方面，应改革征地制度，建立起农民与农村集体供应土地的模式。十八大提出征地制度改革的要求是“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。如何提高比例，还有不同的路径，比如现有征地范围不变，提高征地标准或让农民参与收益分成，也可以缩小征地范围，让农民直接成为供地主体。

前一条路径不能算真正意义的改革，它既没有改变地方政府为供地主体的格局，更无法避免地方政府有意不作为，利用权力压制民众利益诉求的做法。第二条路径在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就已明确提出：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”文中之意应该是认为经营性建设用地不再纳入征收范围，那么自然就应该由原来的土地权益人来决定土地供应的方式、对象、价格，会导致土地市场结构、价格形成机制、农村土地管理都必须进行全面调整。

可以说，缩小征地范围会带来土地管理制度的全面变革，是真正的土地管理制度改革的关键点。广东的“三旧（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造”与深圳的“城市更新”虽然都有集体土地国有化的过程，但也都体现了集体自主决定土地收益的内容。由于有了经营性建设用地形成的市场作为参照系，政府征地也要给予被征地农民更多收益。这样就能从成本上形成一种完整的内在制约，不论是企业还是政府用地，都必须考虑成本问题而自觉实现节约、集约使用土地。

在存量土地的利用方面，应放活存量建设用地的利用。当前城市存量建设用地的再利用，基本都以政府推动为主，原土地权利人缺乏灵活的渠道来自发实现再利用过程，典型如工业用地的二次开发。这既有规划与年期的调整问题，又有地方政府过于强势的原因。因此如何在规划条件许可的情况下，建立起土地使用者自行处置土地的机制，是放活存量建设用地的关键。政府可以通过规范的规划调整、征收税费、获得补缴出让金的方式来实现有序管理。这类做法在地方已有不少实践，包括武汉土地储备中的“交易许可”制与广东东莞处置闲置工业用地的托管方式等。

因此，希望未来的土地管理制度能改变由上而下严加管控的演进方向，建立起用地者以土地收益为直接目标、以用地成本为用地者内在约束的用地机制，以自发实现土地的节约、集约使用。在用途管制与规划的制约下，让农民成为新增土地供应的主体，配合全面放开存量建设用地的利用，并通过产权保护与司法保护，来约束地方政府的各类违法干预行为。

第二篇。农村土地制度改革的底线与创新方向农村土地制度改革的底线与创新方向现阶段我国农村土地制度如何改革，对于构建现代国家农村治理体系和实现农业农村现代化关系重大。习近平总书记要求农村土地改革“坚守底线，事可先行”，体现了他一贯的在坚守底线基础上大胆创新的治国理念。基于此，笔者立足于多年的学术积累与农村调研的感受，结合汉海招融网关于土地信息的第一手资料，谈—下关于农村土地制度改革的粗浅认识。

一、农村土地制度底线的形成与坚守的理由

习近平总书记所说的我国农村土地制度改革的底线，就是指农村土地归农民集体所有。也就是说，在习近平总书记看来，农村土地制度需要改革，但土地归农民集体所有的基本制度安排不能变。显然，他这一看法是有针对性的。

毋庸讳言，一些学者和党政官员主张彻底放弃农村土地集体所有制，恢复农村土地私有制。笔者丝毫不怀疑持有这种观点的学者与官员的主观动机，即他们旨在发挥市场配置农村土地资源的决定性作用。让市场在资源配置中起决定作用，既是我们党主动吸收人类文明成果包括源于西方的市场经济理论成果的具体体现，也是我们党领导改革开放三十多年取得的基本制度成果，对此大家没有分歧。然而，土地私有是我国农村土地资源高效配置的最佳制度安排吗。换言之，只有农村土地私有，市场才能在农村土地资源配置中起决定性作用吗。对这个问题的不同回答，在现阶段农村土地改革问题上，分成了“集体学派”与“私有学派”。本文的观点当然属于集体学派。

“私有学派”否定农村土地集体所有制，采用的理论逻辑是把它同计划经济捆绑在一起，尤其是抓住了产权不清体制弊端大加鞭挞。这颇能博得一些人的赞同。笔者承认，当年农村土地集体所有制确实对于计划经济体制起到了支撑作用。土地归农民集体所有和计划经济作为国家制度，都是以毛泽东为核心的我们党第一代领导集体建立起来的。但把二者混为一谈却是错误的。大量历史文献表明，我们党主张农村发展集体经济（包括合作经济），从新民主主义革命时期就开始了，从理论到实践，都大大早于计划经济。当时发展农村集体经济的初衷有两个：一是克服小农经济制度下生产力千百年难以发展的弊端，通过合作即资源重新配置形成新的生产力；二是克服农民分散单干必然出现的贫富两极分化弊端，走共同富裕道路。事实上土地集体所有制在很大程度上实现了制度设计的目标要求，比如，分散单干的小农经济难以大规模进行农田水利建设，靠集体经济就做到了，极大地促进了农业生产发展；在解决农村内部贫富差距方面，集体经济的制度性效果也十分明显。事实

有目共睹，限于篇幅，本文不再详述。当然，由于计划经济的干扰，集体经济制度没有完全达到预期效果也是事实。

笔者认为，正是由于土地归农民集体所有已经显示了制度优势，所以在党的十一届三中全会后兴起的农村改革中，农民抛弃的仅仅是吃“大锅饭”的集体统一经营体制，而不是土地集体所有制。2012年春节期间，笔者组织中共中央党校、北京大学等高校研究生做“百村千户”问卷调查，回收1052份问卷，在“您希望将来农村的土地制度是一”选项中，90%以上的农户没有选择“按人平分，私有到户，然后像解放前那样自由买卖土地”。所以，笔者赞同习近平总书记坚守农村土地集体所有制底线的主张，是因为他的看法是科学的，符合客观实际，代表了从事农耕劳作的广大农民群众的根本利益诉求。

如果“私有学派”不认同农村土地集体所有的制度优势，那么至少应该论证以下两个观点的科学性：一是小农经济时代的土地私有制具有优越性，能够实现资源离效配置，集体所有制取而代之是个历史性错误；二是近三十年的农村土地集体所有制严重阻碍了农业生产发展和农民增收致富。

二、小规模土地私有妨碍土地资源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小岗村的大包干经验在全国农村普遍推广后，形成了统分结合的双层经营体制。该制度有三个要件：一是土地归农民集体所有，二是集体土地由农户承包经营，三是集体统一为农户经营提供社会化服务。但众所周知，2006年农村税费改蕈后，农户不仅不再向集体缴纳任何承包费用，而且承包地转让给其他人经营时租金全部归原承包户收取。这样，不论是在经济学意义上还是在法理学意义上，集体经济组织就丧失了土地所有者的基本权利——通过对财产的占有获取收益。在大多数农村，集体都是经济上几乎没有任何收入的“空壳”，无力向农户提供经营服务。正因为如此，农村需要深化改革。关键在于往哪个方向上改。

“集体学派”反对以改革的名义搞农村集体土地私有化，并不是抱着计划经济时期盛行的“左倾”意识形态不放，而是因为这种事实上的土地私有阻碍了农业发展。具体表现就是，土地分割细碎问题长期解决不了，土地粗放经营甚至撂荒的状况越来越严重，土地资源配置效率低下。这是因为，几亿农民在比较效益驱动下，选择外出务工经商，无法兼顾农田的精耕细作。这一现象并非中国特有，在实行土地私有制的日本早就出现了，以至于从20世纪70年代起，日本就有了带嘲讽味道的“游玩农业”、“周日农业”等说法，指责那些以非农产业收入为主、农业经营收入

为辅的所谓“第二种兼业农户”对于农业生产经营的忽视。如果没有私有制对于扩大土地经营规模的制度性障碍，日本的农产品自给率还可以提高十个百分点左右。“私有学派”认为一旦土地私有，就可能通过土地流转实现农业的规模化生产，这其实是出于对自由竞争的迷信，结果只能是重蹈日本覆辙。

三、我国农民新的伟大创造：靠市场机制确权把集体变成土地所有者、经营者、劳动者的利益共同体

既然土地集体变成私有不利于经济发展，就理应受到农民的抵制；既然农村土地归农民集体所有具有制度优势，就理应受到农民的拥护。事实确实如此。

众所周知，眼下一些地方在做土地确权工作，却进展缓慢，激发不出当年农民搞大包干那样的热情。一些农村土地确权工作已经完成很长一段时间，仍然看不到任何经济发展的新迹象。

与土地确权的冷清形成鲜明对照的是，笔者近半年来在广东省清远市搞农村综合改革调研，了解到一些当地的农民自发改革案例，深受启发和鼓舞。这里仅举网络上容易搜索到改革基本情况的广东省清远市叶屋村一个例子。

叶屋村通过村民自治机制推动“土地改革”（注。村民就是这样说的），从2010年起，改变了多年来各家各户土地七零八落的状况，主要劳动力外出务工的农户只承包一块旱地，主要劳动力在家务农的农户可以承包一块水田和一块旱地，总之，各家备户都实现了适度规模经营，土地撂荒和粗放经营问题彻底解决。同时，吸收四十多名青壮年劳动力回村务农，所有农户单纯靠从事种植业和养殖业，最低人均收入也已经超过了15000元，比改革前多出3—4倍。

叶屋村进行土地改革的直接动因就是要由穷变富：村长叶时通作为养鱼专业户早已过上了小康生活，2008年他想到，如果各家各户分散的承包地集中连片，选好种养项目，收入都能与自己差不多。对于叶时通的想法大家都认同，但要做到集中连片经营，必须调整多年未变的土地承包关系，对此的意见就五花八门了o最大的阻力来自那些人均占有较多土地和较好土地的农户，他们认为自己吃亏了。经过三十多次各户家长共同开会讨论，最终形成了大家都能接受的改革方案。用农村土地改革的常用术语概括叶屋村的经验，也可谓是明确产权的过程：

首先，明确土地的所有者是集体，不是私人，集体有权调整土地。这个集体不是行政村，更不是乡镇。

其次，明确集体土地的成员权，只有生活在集体土地范围内的人拥有集体成员资格，娶进来的媳妇和新生的孩子获得土地承包权。嫁出去的闺女和过世的老人失去土地承包权。

再次，用地租调节各户土地的多少和肥瘦。每人无偿承包1亩水田和2亩旱地，其余要付地租，内部没有人愿意承包的土地由集体来统一向外出租。

最后，集体租金收入的使用公开透明，主要用于改善生产条件，也拿出一些奖励学生和孝敬老人。所有水田旱地都由集体修通机耕道，所有水田都由集体修建完善的排灌设施。

叶屋村通过土地改革，既整合了各户分割细碎的土地，又破解了集体经济空壳难题。该村经验给予我们的启示是：租金既实现了集体作为土地所有者的权利，又调节了土地资源在经营者之间的合理配置，反过来帮助了劳动者改善生产生活条件。在叶屋，古典市场经济理论描述的地主、资本家、工人三者之间你多我少的利益对立关系不见了，代之以土地所有者、经营者与劳动者之间的利益共同体关系。这是继安徽小岗村大包干之后中国农民基于土地集体所有制的又一伟大创造，为农村土地改革做出有益探索。

第三篇：农村土地制度改革的底线与创新方向农村土地制度改革的底线与创新方向

核心提示。习近平总书记所说的我国农村土地制度改革的底线，就是指农村土地归农民集体所有。也就是说，在习近平总书记看来，农村土地制度需要改革，但土地归农民集体所有的基本制度安排不能变。显然，他这一看法是有针对性的。

现阶段我国农村土地制度如何改革，对于构建现代国家农村治理体系和实现农业农村现代化关系重大。习近平总书记要求农村土地改革“坚守底线，事可先行”，体现了他一贯的在坚守底线基础上大胆创新的治国理念。基于此，笔者立足于多年的学术积累与农村调研的感受，谈—下关于农村土地制度改革的粗浅认识。

一、农村土地制度底线的形成与坚守的理由

习近平总书记所说的我国农村土地制度改革的底线，就是指农村土地归农民集体所有。也就是说，在习近平总书记看来，农村土地制度需要改革，但土地归农民集体所有的基本制度安排不能变。显然，他这一看法是有针对性的。

毋庸讳言，一些学者和党政官员主张彻底放弃农村土地集体所有制，恢复农村土地私有制。笔者丝毫不怀疑持有这种观点的学者与官员的主观动机，即他们旨在发挥市场配置农村土地资源的决定性作用。让市场在资源配置中起决定作用，既是我们党主动吸收人类文明成果包括源于西方的市场经济理论成果的具体体现，也是我们党领导改革开放三十多年取得的基本制度成果，对此大家没有分歧。然而，土地私有是我国农村土地资源高效配置的最佳制度安排吗。换言之，只有农村土地私有，市场才能在农村土地资源配置中起决定性作用吗。对这个问题的不同回答，在现阶段农村土地改革问题上，分成了“集体学派”与“私有学派”。本文的观点当然属于集体学派。

“私有学派”否定农村土地集体所有制，采用的理论逻辑是把它同计划经济捆绑在一起，尤其是抓住了产权不清体制弊端大加鞭挞。这颇能博得一些人的赞同。笔者承认，当年农村土地集体所有制确实对于计划经济体制起到了支撑作用。土地归农民集体所有和计划经济作为国家制度，都是以毛泽东为核心的我们党第一代领导集体建立起来的。但把二者混为一谈却是错误的。大量历史文献表明，我们党主张农村发展集体经济（包括合作经济），从新民主主义革命时期就开始了，从理论到实践，都大大早于计划经济。当时发展农村集体经济的初衷有两个：一是克服小农经济制度下生产力千百年难以发展的弊端，通过合作即资源重新配置形成新的生产力;二是克服农民分散单干必然出现的贫富两极分化弊端，走共同富裕道路。事实上土地集体所有制在很大程度上实现了制度设计的目标要求，比如，分散单干的小农经济难以大规模进行农田水利建设，靠集体经济就做到了，极大地促进了农业生产发展;在解决农村内部贫富差距方面，集体经济的制度性效果也十分明显。事实有目共睹，限于篇幅，本文不再详述。当然，由于计划经济的干扰，集体经济制度没有完全达到预期效果也是事实。

笔者认为，正是由于土地归农民集体所有已经显示了制度优势，所以在党的十一届三中全会后兴起的农村改革中，农民抛弃的仅仅是吃“大锅饭”的集体统一经营体制，而不是土地集体所有制。2012年春节期间，笔者组织中共中央党校、北京大学等高校研究生做“百村千户”问卷调查，回收1052份问卷，在“您希望将来农村的土地制度是一”选项中，90%以上的农户没有选择“按人平分，私有到户，然后像解放前那样自由买卖土地”。所以，笔者赞同习近平总书记坚守农村土地集体所有制底线的主张，是因为他的看法是科学的，符合客观实际，代表了从事农耕劳作的广大农民群众的根本利益诉求。

如果“私有学派”不认同农村土地集体所有的制度优势，那么至少应该论证以下两个观点的科学性：一是小农经济时代的土地私有制具有优越性，能够实现资源离效配置，集体所有制取而代之是个历史性错误;二是近三十年的农村土地集体所有制严重阻碍了农业生产发展和农民增收致富。

二、小规模土地私有妨碍土地资源高效配置，值得警惕

农地有望市场化流通

业内认为，新一轮土地改革的核心是如何打破土地二元结构限制。根据我国现行土地管理法，土地所有权归属分两类：一是全民所有制，即国有土地；二是劳动群众集体所有制，主要指农村集体土地。在农村集体所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。

在国土部主导的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集体经营性建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点，以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中，有消息称，指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。