《关于深化我国农村集体林权制度改革的思考》

关于深化我国农村集体林权制度改革的思考

关于深化我国农村集体林权

制度改革的思考

何得桂

（西北农林科技大学，陕西咸阳712100;农村改革发展协同创新中心，湖北武汉430079）

[摘要]中国最新一轮农村集体林权制度改革的主体改革已基本完成并产生了广泛的社会影响，但是深化林权改革的任务依然任重而道远。为了实现“生态受保护，农民得实惠”的目标，今后一段时期要把林权改革的重点由调整人与林、人与地的关系转变为调整所有者与政府、所有者与所有者的关系上来，统筹兼顾与重点突破并举，以林权纠纷调处、林权流转规范、扶持林农合作组织、发展林下经济以及健全公共服务体系为着力点，持续深化农村集体林权制度改革。

[关键词]集体林权制度改革;林权纠纷;林权流转;林农合作组织;公共服务体系

被誉为中国农村“第三次土地革命”的最新一轮集体林权制度改革（以下简称为林改或林权改革）是一场举世瞩目的深刻变革。从2003年在福建、江西等省试点启动以来，尤其是2008年6月8日《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台后，林权改革在广大农村得到全面、深入开展。截至2012年底，全国27亿亩集体林地已经确权，占集体林地总面积的97.7%，林改的发证面积占确权林地的95.5%，集体林权制度改革主体改革基本完成。作为一项重要的制度变革，林权改革是以林权为核心的社会利益的重要调整过程，产生了日益广泛的社会影响力。集体林权制度改革与农村综合改革、国有企业深化改革一同作为十六大以来的三大改革而载入党的十八大报告，林权改革还入选《党的十七大以来大事记》。世界产权与资源组织总裁andywhite认为，“中国集体林权制度改革是世界林业史上最大规模、最具影响、最有成效的改革。”林权改革虽已取得巨大成功，但当前仍处于不进则退的承上启下期，进一步深化改革任重而道远。目前的林权改革已经由主体改革阶段进入到配套改革阶段，为实现“生态受保护，农民得实惠”的目标，今后一段时期要把林权改革的重点由变革人与林、人与地的关系转变到调整所有者与政府、所有者与所有者的关系上来，统筹兼顾与重点突破并举，以林权纠纷调处、林权流转规范、林业合作经济组织发展、林下经济发展以及推进基本公共服务均等化为重要着力点，进一步深化中国农村林权改革。

一、增强林权纠纷调处，促进基层社会稳定

深化林权改革最棘手、最迫切需要解决的是日益凸显的林权纠纷问题。在基层实践中，因历史原因、利益格局调整、政策执行不到位、社会排斥以及林权价值显著提升等多种因素造成或引发了不少的山林权属纠纷。例如，由于我国地籍档案资料不完整，林权制度多次变革，林权纠纷层出不穷;特别是村集体组织与国有林场的纠纷问题以及省际边界毗邻地区纠纷的矛盾更加突出。仅以浙江省为例，还遗留有84起省际林权纠纷，且每年都要发生一定的摩擦。由于林权纠纷本质上涉及到资源的分配问题，是一种利益之争，它势必影响到林权改革的进一步深化和山区农村基层社会的和谐稳定。今后应在以下几方面努力：一是要进一步摸清林权纠纷发生和调处的详细情况，采取分类管理的方式努力化解各类林权纠纷。对于那些时间久远、情况复杂和难以判断的纠纷，要在尊重民意的前提下，通过政府引导和当事人共同协商，搁置林权争议，采取股份制经营、林地合作经营的办法对有争议的山场进行共同开发;对那些影响面大、性质严重且民怨较深的林权纠纷，则要严办、快办。特别是要加大省际山林纠纷和村集体组织与国有林场之间纠纷的调处力度，以彻底消除不稳定因素。二是在纠纷解决方式上，既要积极引导当事人通过合法渠道解决纠纷，如法律诉讼、行政裁决，也要注重发挥“村规民约”、地方习俗的作用以及村民自身解决纠纷的能力;尤其要进一步突出老党员、老干部、老族人在纠纷调处中的作用。三是由于林权纠纷不断爆发，纠纷调处已日趋常态化，建议各级政府成立专门的林权纠纷调处机构，加大纠纷调解仲裁工作力度。同时加大人员、设备、经费的投入，加快建立全国统一的林权地籍信息化管理系统，进一步提高纠纷调处质量。四是更加注重公共行政组织之间的协同。要将林权纠纷调处工作与各地的民事调处、仲裁机构的工作更好地衔接起来，形成强大合力，进一步建构和完善林权纠纷综合调处机制和长效机制。

极鼓励林业龙头企业在贫困地区建立基地，帮助扶贫对象更大程度上参与林下经济发展，加快他们的脱贫致富步伐。最后，加强对林下经济发展的资金投入，出台财政、金融等相关扶持政策。逐步构建政府引导，企业、农民和社会为主体的多元化投入机制。充分发挥财政贴息政策所起的带动和引导作用，中央财政和地方财政都要加大对符合条件的林下经济发展项目的贴息扶持力度。此外，农民生产林下经济产品符合税收相关规定的要确保他们依法享受有关的税收优惠政策。

五、提高科学管理水平，健全公共服务体系

深化林权改革不仅要调处好林权纠纷、规范林权流转、扶持林农合作组织和发展林下经济，还要强化公共组织的主动性和回应性，注重科学管理、完善法规政策、放活经营和保障条件建设。只有如此，才能更好推动林改向纵深持续发展，促进林改预期目标的充分实现。一是要加强对山区林区农村公共产品的有效供给。通过改变公共产品城乡非均衡供给的格局，加快推进农村公共产品供给机制创新，为深化林权改革提供有力保障。不断改善集体林区的林业生产基础设施建设、义务教育、养老保障、道路、医疗卫生等基础性条件。改进“一事一议”制度，使村级公共积累用在刀刃上，解决村民急需的公共产品供给问题。二是要尽快出台和完善有关法律法规和相关政策。例如，现行的《森林法》、《森林法实施条例》等政策法规的一些条款已经难以适应林权改革后的新情况，要加快进行修订。建议国家层面抓紧出台《集体林权流转条例》和《集体林权纠纷处理办法》等法规，推动林权改革深入发展。三是相关的林业政策法规执行，如林木采伐指标等要根据不同地域区别对待、分类指导，从而提高制度的执行力。应大幅度提高国家级生态公益林补偿标准，落实省级生态公益林补偿资金，以平衡和消除生态保护与林下经济发展之间的矛盾。四是要进一步推进林业管理体制改革。林权改革的主体改革结束之后，林业行政组织的职能已由原来的管理为主，逐渐转变为以服务为主。政府职能的转变要求对既有的管理方式进行适当变革，相关的体制机制也要及时理顺。建构服务化、科技化、市场化的林业管理体制，更好地满足林农对基本林业公共政策服务的需求。要促进林业科技成果及时有效转化，将推广经费投入纳入林业改革发展的考核。进一步深化林权交易与投融资体制改革和林木采伐与经营体制改革。扎实开展政策性森林保险，提高林农抵御自然灾害的能力。