《集体土地确权发证制度改革的思考》

集体土地确权发证制度改革的思考

集体林权制度改革确权发证办法

第一章

总则

第一条为了规范集体林权制度改革确权发证工作，根据《自治区党委自治区人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》和其他有关法律法规的规定，结合本自治区实际，制定本办法。

第二条在本自治区行政区域内实施集体林权制度改革确权发证的，适用本办法。

第二章

确权发证政策界定

第三条自留山长期稳定不变。继续实行“生不补，死不收”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山属于农民集体所有，其成员只有使用权，不得擅自用于建房等非林业生产用途。自留山长期归农户使用，其经营权受国家保护。

自留山划定后集体经济组织收回的应当退还农户或者划定新的自留山给农户，但农村户口转为城镇户口，其自留山在林改前已由集体经济组织按照有关规定或者协议收回的，不予退还；尚未收回的，维持不变。

集体经济组织在农户自留山统一组织造林的，不得改变自留山的使用权，所造林木可由集体经济组织与农户协商确定分成比例和采伐时间，也可由集体经济组织向农户收取营林费用后将所造林木归农户所有。

林业“三定”后，自留山、责任山合并，实行“两山并一山”管理，农户要求区分自留山、责任山的，应当按照农户的要求分别确权发证；农户不要求区分的，可按责任山的形式予以确权发证。

有自留山但无证的，要查看“三定”时的档案。当时已经过县级人民政府造册登记的，应认定为自留山，并及时发放林权证；未经造册登记，但经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，可以确认为自留山。

自留山位于自然保护区或森林公园内的，由集体经济组织、自留山使用权人与自然保护区或森林公园经营管理单位共同协商处理。可以由集体经济组织给予等量置换；也可以由自然保护区或森林公园经营管理单位与自留山使用权人签订合同，明确林地使用权和林木所有权归属、利益分成、使用期限。集体经济组织的山林全部纳入自然保护区或者森林公园的，应将生态公益林的补助、补偿落实给自留山使用权人。

自留山使用权人死亡后没有继承人的，其自留山使用权由集体经济组织收回，原存在的承包经营等法律关系不变。

第四条责任山在承包期内保持稳定不变。承包方必须与发包方签订全区统一规范的承包合同，明确双方的责权利，承包期限为70年，承包期内承包方依法享有责任山的使用、收益和承包经营权流转的权力，并允许继承。

集体经济组织与成员已签订有承包合同，但没有明确承包面积、四至范围和期限的，要完善承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限，承包期满后可以按国家有关规定继续承包。责任山已落实到农户但没有签订承包合同的，要补签承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限。

承包期内，发包方不得擅自收回和调整承包的林地。承包期内，承包方全家外迁，其要求保留承包经营权的，应当予以保留。承包合同生效后，在承包期内，发包方不得因承办人或负责人的变动而变更或者解除承包合同，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除承包合同。承包期内，承包人死亡，其继承人可继续承包。

承包的林地，应当按照法律、法规的规定进行开发、经营和利用。未经依法批准，不得改变林地用途，不得将承包的林地用于非林业建设。

责任山由集体经济组织收回统一经营，承包方要求归还的，应当归还。

第五条林业“三定”时未承包到户，目前仍由集体经济组织统一经营的，凡适宜实行家庭承包经营的集体林地，按本次林改时确定的人数承包到户；不适宜实行家庭承包经营的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列办法之一处理：

（一）通过招标、拍卖、出租、公开协商等承包方式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，所得收入按规定在集体经济组织内部进行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，继续由集体经济组织统一经营，但要将现有的林地、林木折股分配给集体经济组织成员均等持有，收益按股分配。

农户在本集体经济组织所有但未承包到户的集体林地种植的林木，由该农户与集体经济组织协商林木处置办法，林木处置后，林地使用权收归集体，并按照本条前款的规定落实经营主体。

集体经济组织统一经营或者通过流转获得的收益，应用于本集体经济组织内部成员分配或公益事业，其中70%以上应当分配给本集体经济组织各成员。分配方案应经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

第六条

在荒山、荒沟、荒丘、荒滩种植的林木，坚持“谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理”的政策。集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权。

第七条承包方可以在一定期限内将全部或者部分林地使用权通过转包、出租等方式流转给第三方，发包方与承包方的承包关系不变。流转期限不得超过剩余的承包期限。承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分林地使用权转让给其他从事林业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该林地上的承包关系即行终止。

已经实行流转的集体林地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以规范；不符合法律规定的，要依法纠正。

第八条

对目前由集体经济组织统一经营的国家重点生态公益林、地方公益林、县级以上人民政府规划的公益林宜林地以及自然保护区和国家森林公园范围内属于集体的公益林，保持集体林地所有权、林地使用权和林木所有权不变。已承包到户的公益林，其森林生态效益补偿要落实到户；未承包到户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到户。

第九条已实施退耕还林的土地认定为林地，并办理林权登记手续，核发林权证。

1998年后毁林开垦的，要限期恢复林地用途后方可确权发证。

第十条

林权存在权属争议的依法调处解决，未调处解决的，不得流转，也不予确权发证。

第十一条集体林权制度改革确权发证后，原山界林权证由有关人民政府统一撤销。第三章确权发证主体与对象

第十二条集体林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权由林权所有者向林地所在地的县（市、区）人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记发证，确认所有权和使用权。

插花在其他县（市、区）的林地，其林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权由林权所有者向林地所在地的县（市、区）人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府负责登记发证。

第十三条属自留山、责任山的，其林地使用权和林木所有权、使用权确权登记给所属农户。

第十四条集体经济组织统一经营的林地，其林地所有权、使用权和林木所有权、使用权确权登记给本集体经济组织。

第十五条

采取转包、出租方式将集体林地转出给其他单位或个人的，林地使用权证登记给转出方，林木所有权、使用权按合同约定的形式予以明确。

第十六条在他人抛荒的自留山、责任山造林的，林木可由造林者与原承包户协商处置，林地的使用权登记给原承包户。

第十七条集体经济组织成员在本经济组织所有且未承包到户的集体林地上种植的林木，由林木所有人与集体经济组织协商林木处置办法，林地使用权收归集体，落实经营主体后登记发证。

第十八条本次林改前，经发包方同意，承包方将责任山转让给其他农户的，由受让方同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方的承包关系即行停止。林地使用权和林木所有权、使用权按新的承包合同约定登记给受让方。

第十九条采取联合或合作经营的，林地使用权登记给原林权权利人，林木所有权、使用权按合同约定。

第二十条林木所有权、使用权分离的，主要出现在经济林和风景林租赁经营中，只发林地使用权和林木所有权证，林木使用权从合同约定。

第四章

确权发证程序第一节准备工作

第二十一条由县级林改办负责收集以下有关资料：

（一）林业“三定”有关文件（县里收集）；

（二）林业“三定”期间发放的山界林权证书（县、乡、村收集）；

（三）1999年森林资源规划设计调查报告、2001年森林分类经营区划界定、2002年生态公益林补助试点方案、2004年重点公益林区划、2005年自治区级以上公益林区划，历年退耕还林、珠防林、海防林作业设计说明书、数据库、图库（县里收集）；

（四）1：10000或更大比例尺地形图、全色或真彩色航空遥感图像、spot5hrg卫星遥感图像（自治区测绘局购买）；

（五）县（市、区）民政局提供的县级、乡级行政区域界线图（县里收集）；

（六）收集农村土地所有权发证勘界资料（在县国土资源局收集）；

（七）《林改工作手册》和相关调查表格。

在收集资料的同时，准备有关的仪器工具和设备，包括。gps、森林罗盘仪、皮尺、计算器、直尺、三角板（带量角器）、讲义夹、铅笔、绘图笔、水性笔、电脑、扫描仪、数码复印机、激光打印机、喷墨打印机、票证打印机等。

第二十二条由县林改办抽调人员组成内业工作组，配备相应的仪器设备，负责制作摸底调查和实地踏界工作图。工作图的制作方法和要求如下：

（一）以二类调查小班图库作底图，区分国有林地和集体林地，覆盖上自治区级以上公益林区划图，以区别公益林地和商品林地；

（二）以图幅或村为单位打印工作图。因林权地界可能打破小班界和林班界，因此图上明显标注村界，淡化林班界、小班界，林班、小班界线不作为林权四至界线，仅说明其在二类调查区划的空间位置；

（三）叠加上退耕还林、珠防林、海防林、征占用林地界线，用不同颜色或线段图例区分，覆盖上公里网格和坐标。

第二十三条由乡（镇）人民政府抽调人员组成林改工作组，深入各村组开展摸底调查，目的是摸清现有集体林地的权属结构和经营管理状况，了解群众对林改的想法和意愿，掌握当地山情林情和社情民意，为制定村组林改方案打下基础。摸底调查的工作内容、方法和要求如下：

（一）了解村组农户及人口现状。摸清各村民小组农户户数和参与林改的人口数，核实各户户主的身份证明原件，登记身份证号码；

（二）收集林权权源依据。收集林业“三定”以来的有关表册、林权证、合同书等资料。对提交了山林权属来源证明（原件）的权利人，村林改工作组应出具林权证明材料收据；对缺失资料的林权权利人，建议到县档案馆复印权源依据；

（三）填写《林权摸底调查表》（见附件一）。通过走家串户上门访问，对农民和集体经营的林权现状、林权登记发证情况、林地林木流转情况、以及插花山、纠纷山等情况进行调查摸底，逐户逐地块填写《林权摸底调查表》，并按组、村、乡（镇）、县（市、区）逐级统计自留山、责任山、集体经营山、流转山、联营山、插花山、纠纷山等林地的宗地数量和估计面积；

（四）根据《林权摸底调查表》与工作图上标有的村界线、公益林界线、退耕还林界线、征占用林地界线进行对照，对出入较大的要组织走访或实地踏查，并结合实地踏查，在工作草图上勾绘出村民小组的大致界限范围，为下一步正式勘界做好准备；

（五）在调查摸底的基础上以村民小组为单位，对本集体经济组织林权现状进行第一榜公示，公示内容主要包括权利人姓名、宗地数量、宗地类型（如自留山、责任山、集体经营山、流转山、联营山、插花山、纠纷山）、面积、座落、四至、权源依据等，公示地点为本集体经济组织内的公共场所，公示期7天，公示内容留底存档。

第二节制定方案

第二十四条由驻村林改工作组协助集体经济组织制定本村组林权制度改革实施方案（简称“村组林改方案”）。林改方案原则上以村民小组为单位制定、上报，也可以村为单位制定、上报。

第二十五条编制林改方案的主要内容包括。人口现状、林权现状，明确自留山、责任山、集体山、流转山等山林的改革形式，落实山林权属和收益分配方案；明确村组林改工作程序、林改工作组成员名单、成员职责等。

第二十六条召开村民会议，对林改方案进行讨论、完善后进行票决通过，并做好会议记录。召开村（组）林改方案票决会前要对方案进行充分酝酿，林改方案经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意方为通过。会议表决一人一票，当场验票并宣布投票结果，参会人员在表决的林改方案相应栏上（同意、不同意、弃权）签名。会议记录应详细记载会议时间、地点、应到人数、实到人数，记载实发表决票、收回表决票、有效票、无效票、同意票、不同意票、弃权票的张数。参会人员名单、会议记录、通知回执、表决表等作为附件存档保存备查。

第二十七条为充分保障各位农户的合法权益，对在外打工的农户要求先期告知，寄发林改工作通知书，要求其及时返乡参加林改；对确不能及时返乡参加林改的，要确定委托人，寄回委托书，以留案备查。

第二十八条票决通过后的村（组）林改实施方案，报乡（镇）人民政府备案。其中，采取其他方式承包集体林地林木的，应当按照《农村土地承包法》第四十八条规定，报当地乡（镇）人民政府批准。

第三节外业勘界

第二十九条林地权属勘界范围以集体经济组织范围为单位，林地所有权属于本集体经济组织所有的林地。

第三十条

勘界内容包括：

（一）集体经济组织范围内林业用地界线和面积；

（二）中央和地方生态公益林界线和面积；

（三）单位与单位之间的林地权属界线；

（四）集体林地内各宗地的界线和面积及相关因子。第三十一条

勘界精度要求：

（一）面积控制

按照“层层控制，分级量算，按比例平差”的原则，对县区、乡镇、村民委员会及村民小组的林业用地面积采取层层逐级控制的方法，进行林地权属勘界面积控制。即：由县（市、区）控制各乡（镇）的面积，乡（镇）控制各村民委员会的面积，村民委员会控制各村民小组的面积，在村民小组面积内量算宗地面积并平差。

在求算各宗地面积时，用大宗地面积控制各小宗地面积，当大宗地内各小宗地面积误差不大于1/50时，对各小宗地面积进行平差。

（二）勘界允许误差

参照国家林业局颁布《森林资源规划设计调查主要技术规定》的要求，勘界允许误差为：

1.以明显地物界作界线的，勘界允许误差在图上应小于0.5mm。

2.以非明显地物界作界线的，勘界允许误差在图上应小于1mm。

3.宗地勾绘面积允许误差±5%。

第三十二条林地权属界线所包围的封闭地块称为宗地，在区划时，按以下条件逐条细分区划为不同的宗地：

（一）林地所有权权利人不同。

（二）林地使用权权利人不同。

（三）林地使用权类型不同（自留山、责任山、集体经营林地等）。

（四）林地使用权终止日期不同。

（五）区划林种不同（商品林、生态公益林分宗登记，国家公益林、地方公益林分宗登记）第三十三条宗地区划遵循以下原则：

（一）分户勾图分户发证。当宗地面积较大、界线明显，能利用明显地形地物控制勾绘界线时，按宗地勾绘界线，标注宗地现场编号。

（二）联户勾图分户发证。当多宗地相互交织且宗地面积较小，按单宗地勾图困难，林权权利人又要求单独发证的，可采取“联户勾图分户发证”的形式，将联户多宗地合并为一宗地勾在一起作位置图，采用gps实测或丈量方法测量各户宗地面积，并按各户宗地的形状、位置按比例绘制各宗地的平面位置示意图。各户单独登记发证，由位置图和示意图构成林权证的附图。

第三十四条外业勘界方法以对坡勾图为主，同时以gps、罗盘仪、皮尺辅助定位。所使用的地形图、dom（正射影像图）的比例尺不能小于1：10000。外业勘界主要包括单位之间勘界、宗地之间勘界和宗地因子调查三个部分：

（一）单位之间勘界

1.林权摸底调查表

2.林权现场勘界表

3.林权登记申请表