《发改委经济改革指导意见》

发改委经济改革指导意见

为全面落实科学发展观，认真贯彻以改革促发展、以改革促和谐的方针，牢牢把握建立社会主义市场经济体制的改革取向和转方式调结构这条主线，积极推动重点领域和关键环节的改革。根据国务院《批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2010〕15号）和省政府《关于批转省深化经济体制改革试点工作领导小组关于2010年深化经济体制改革工作的意见的通知》（鲁政发〔2010〕75号）精神，结合我市实际，提出以下意见：

一、充分认识深化经济体制改革工作的重要意义

当前是继续应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式、建设区域经济文化高地的关键时期。国际国内经济深度调整和深刻变化，迫切要求全市上下进一步解放思想，转变观念，加大改革的力度，破除制约经济结构调整和经济发展方式转变的体制机制障碍，切实推动全市经济社会科学发展。按照市委、市政府确定的建设“区域新兴产业高地、区域物流服务高地、区域生态宜居高地、区域文化发展高地、区域科技人才高地”的目标要求，从制约全市经济社会发展的突出矛盾和问题入手，深化重点领域和关键环节的改革，努力在“扩大总量提质增效、现代产业体系建设、创新型城市建设、绿色建设、一体化发展和加强社会建设”等六个方面实现重大进展。

二、总体要求和目标任务

1.破除二元结构，推动城乡融合。全面贯彻落实市委、市政府《关于加快统筹城乡发展的意见》（德发〔2010〕18号），变革农村行政管理体制，由原来的以自然村为基本单元的管理体制向新型农村社区管理体制转变;变革农民的生产生活方式，由原来分散居住向集中居住转变，由分散经营向集约经营转变;变革农村社会管理制度，公共服务制度由政府单向投入城市向城乡全覆盖转变，社会福利制度由城乡不均衡向城乡均等转变，户籍管理由城乡二元管理向城乡一体化管理转变。（市农办、发改委负责）2.加大支持力度，完善扶持“三农”政策体系。在继续贯彻“多予少取放活”方针、进一步完善城市支持农村、工业反哺农业机制的同时，鼓励城市资本下乡进行合村建区和发展现代农业、服务业以及适宜于农村发展的农副产品加工业，并带动人才、技术和管理理念下乡。继续完善财政转移支付制度，推动省市两级财力下沉，努力推动全市基本公共服务均等化。推动金融资源向农村配置，引导金融服务和金融机构向农村延伸。鼓励农村金融组织创新，积极发展面向“三农”的中小型金融机构，支持和引导发展以专业合作社、社区股份合作社和土地股份合作社为主要形式的农村互助合作组织，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。（市农办、农业局、发改委、财政局、金融办负责）3.明晰农村产权，保护农民权益。逐步解决农村集体产权虚置问题，加紧对农村土地承包权等各类产权进行确权、登记和颁证，允许农村产权通过转让、租赁、入股、抵押等形式实现自由流动和取得财产性收入。推进农村集体经营性资产产权制度改革，能够折股量化的尽量落实到人。搞好农村产权交易市场和产权交易服务组织建设，配套建立产权价值评估机制和市场交易规则，尽快形成完善的农村产权流转体系。继续推进集体林权制度改革，推动林权有偿转让和流转。进一步深化水利工程管理体制和农村水利体制改革，探索推进农村小型水利设施产权多元化改革。（市农办、发改委、农业局、林业局、水利局负责）4.深化土地管理制度改革，推进农村土地使用权资本化。鼓励农村土地承包经营权依法流转，探索土地承包经营权有偿转让、入股、出租、抵押、融资等多种物权化实现形式，推动农村土地使用权的资本化和市场化。在不改变农用地性质的条件下，允许和鼓励城市工商企业通过租赁、入股、接受土地承包经营权转让等形式到农村进行土地开发和经营，用先进的经营理念来推动农村现代化进程。深化征地制度改革，完善征地程序，探索科学合理的征地补偿机制。积极探索农村宅基地有偿取得和退出机制，加大城乡建设用地增减挂钩实施力度，在旧村改造和村庄整合中节约的土地复垦为耕地，除留作农村集体经济社会发展用地以外的剩余部分，可置换为城镇建设用地指标，置换所得收入，全部用作农民拆旧建新住房的补贴以及发展集体经济和集体公共事业。（市农业局、国土资源局、林业局负责）5.破除城镇化发展的体制障碍，加速农村城镇化进程。加速农村城镇化进程，建立与加速城镇化相适应的体制与机制。积极探索培育大城市的路子、机制和研究撤县（市）建区问题，着力提高城市化发展的内在素质和战略竞争能力。加速发展小城市和中心镇，达到小城市标准的县要争取撤县建市，中心镇的发展目标定位应为小城市，功能定位应能承担县城和县级市的副中心职能，并赋予部分县级管理权限;布局上不能过多过散，每个县和县级市的中心镇数量应限定在1-2个以内。把农村社区的培育纳入城镇化体系之中，按照省委、省政府《关于统筹城乡发展加快城乡一体化进程的意见》（鲁发〔2009〕23号）要求，人口目标规模要达到3000-10000人，基础设施与农村社区环境面貌建设的目标要求要达到小城镇的标准。结合城镇化和新农村建设的推进，把房地产业作为支柱产业加以培植，深化房地产管理体制和市场调控模式改革，努力把房地产业做大作强。（市住建局、民政局负责）6.建立城镇化发展的促进机制，增强城镇化发展的动力和活力。按照人口向城镇集中、产业向园区集中和土地向种田能手集中的要求，在集中做大做强县城的同时，要建立农民和农村非农产业向中心镇与农村社区集中的促进机制。城乡统筹衔接的各类基础设施、各级财政安排的农村建设资金、各类公共服务及享受政府政策支持的市场化服务机构和设施的布局，都应向中心镇和农村社区倾斜，以增强对农民的吸引力，探索研究有利于城镇化发展的土地管理政策，鼓励和引导农民通过旧村改造和合村并建融入城市或向中心镇、农村社区集中。（市住建局、民政局、财政局负责）7.创新城镇社会管理，保障社会安全稳定。在取消户籍二元化管理的基础上，继续深化户籍制度改革。放宽专业人才、大中专毕业生、投资、经商、购房、进城务工人员的落户政策，消除进城务工、落户、定居的体制性障碍;结合城镇化和新农村建设，加快城中村体制转变，将在市（城）区建城区内的农村社区转化为城市社区，让该社区的无地农民转化为城市居民，享受城市居民的待遇;积极探索研究小产权房的落户政策和管理方法。通过多渠道引导农民变市民，吸引各方人才进城落户，膨胀城市（镇）人口。创造消费，扩大内需。结合户籍制度改革，完善暂住户口登记制度、外来人口调控和服务管理机制，研究推行居住证制度。（市公安局负责）8.深化环保机制改革，促进产业结构优化。通过提高排污收费标准、限制产业进入等多种措施，强化对落后技术、高消耗、高污染产业、企业和项目的约束，促进产业结构调整。进一步完善重点污染源和环境质量监测制度，推行总量减排、环境质量行政首长责任追究制度。开展重点流域、区域生态补偿试点工作。研究探索建立污染物排放激励约束机制和排污权指标分配管理体制，开展排污权有偿使用和交易试点工作。（市环保局、经信委、财政局、物价局负责）9.继续推进垄断行业和国有困难企业改革，加快现代企业制度建设。进一步打破垄断行业市场准入限制，建立健全适应市场经济要求的垄断行业激励约束机制。建立和完善特许经营制度，对直接关系社会公共利益、具有自然垄断性的行业，探索实行公开招标和特许经营制度。继续深化国有困难企业改革。推动企业的战略性重组和布局调整，集中培育一批具有国际竞争力和全国影响力的大企业集团。（市经信委、发改委、财政局、人社局、国土资源局负责）10.做大作强中小企业和民营经济，增强经济发展活力。全面落实支持中小企业和民营经济发展的各项政策，在市场准入、税收优惠、政策扶持、信贷支持、建设用地审批等各个方面，都要给予中小企业和非公经济以平等待遇，并研究制定通过政府采购支持中小企业和民营经济发展的政策与措施。结合国有经济布局调整和从部分竞争性领域的退出，要允许和鼓励民营经济通过参股、控股和收购等形式参与国有企业的改制改造和重组，发展混合型经济。加强民营经济和中小企业信用担保体系建设，综合运用资本注入、风险补偿和奖励补助等方式，培植一批规范化、担保能力强的担保机构，着力构建民营经济和中小企业融资信用服务平台。搞好市级创业投资引导基金的运作管理，扩大市级再担保公司资本金规模，尽快建立小企业贷款风险补偿机制，努力破解中小企业特别是小企业融资难问题。引导民营经济采用现代管理模式和现代企业制度，努力解决许多家族式企业不能持续发展的问题。（市经信委、中小企业局、金融办、发改委负责）11.深化金融体制改革，增强金融服务功能。进一步完善金融服务体系，积极支持中央驻德银行机构改革发展;大力引进各类银行机构来我市设立分支机构;继续深化农村信用社改革，积极推进农村商业银行试点工作;推动城市商业银行继续加快县域分支机构设立步伐，深化与战略投资者的合作，为下一步实现跨区经营奠定基础;深化村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构试点，进一步完善农村金融服务体系。支持民间资本以入股方式参与城市商业银行的增资扩股，参股农村合作银行和农村商业银行;鼓励引导民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织，重点鼓励民间资本参与设立小额贷款公司。引导符合条件的非公有制企业设立金融中介服务机构。完善多层次资本市场体系，加大推动企业上市力度，扩大企业债券融资规模。支持发展各类融资担保机构，加快建设多元化投资的融资担保体系。积极稳妥地推进小额贷款公司试点，加大扶持力度，着力解决发展中的政策性问题，促进小额贷款公司规范发展。（市金融办、人行、银监分局、发改委负责）12.加强自主创新体系建设，强化对转变经济发展方式的技术支撑。把转变经济发展方式纳入主要依靠科技进步的轨道，深化科技体制改革，完善自主创新的投入引导机制、政策导向激励机制、人才培养机制和考核评价机制，引导和支持创新要素向企业集聚。建立技术要素参与收益分配的制度，推进以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的区域创新体系建设。继续完善源头创新、企业技术创新、成果转化和中介服务三类平台建设，健全支持创新型企业的投融资体制，鼓励各类社会资本开展创业投资和股权投资，支持战略性新兴产业和创新型中小企业发展。（市科技局、经信委负责）13.改革外资外贸管理体制，转变对外贸易发展方式，提高利用外资的质量与水平。研究制定促进外贸发展方式转变的指导意见，促进对外贸易由规模扩张型向质量效益型转变。鼓励发展服务贸易，加快出台支持服务贸易发展的政策措施，限制“两高一资”产品出口。建立健全国际贸易摩擦和贸易壁垒应对机制、应急反应机制和风险预警机制。研究探索能够充分发挥保税物流中心等各类海关特殊监管区域和场所作用的体制与机制，提升特殊区域的服务功能和运营效益。加强跨区域口岸通关协作，推进跨境贸易人民币结算。进一步明确开放的重点国家和地区，深化同跨国公司的战略性合作。推动开发区管理体制改革，再造开发区体制优势。进一步下放外资审批权限，简化和规范外资审批程序，建立外资并购安全审查制度，制定利用外资培植新型战略产业、高端高质高效产业和改组改造现有企业的政策措施。（市商务局、发改委、打私口岸办、海关负责）14.深化就业体制改革，扎实做好就业和再就业工作。进一步完善和落实促进城乡各类劳动者就业的扶持政策，继续推进以高校毕业生、就业困难人员和农民工为重点的就业帮扶工作。完善支持自主创业政策体系，搞好政策发布平台、项目展示平台、创业孵化平台和咨询服务平台建设，健全政策扶持、创业服务、创业培训三位一体的工作机制。加强失业动态监测，建立失业预警和动态重点监控制度。（市人社局牵头、市就业和农民工工作联席会议成员单位配合）15.深化社保制度改革，提高社会保障水平。继续扩大社会保障覆盖面，积极消除城乡社会保障制度空白，重点做好非公有制经济从业人员、农民工、被征地农民、城镇个体商户和灵活就业人员的参保工作。全面落实企业职工养老保险省级统筹政策，建立基本养老金正常调整机制。加快城乡社会保障制度的整合与衔接，促进城乡社会保障一体化。加快新型农村社会养老保险制度建设，研究探索农民工在城镇参加企业职工基本养老保险与在农村参加新型农村社会养老保险的衔接机制。提高各项社会保障统筹层次，医疗、失业、工伤保险要尽快实现市级统筹。研究制定城镇职工、城镇居民医疗保障和新农合制度之间相互衔接的政策措施。完善失业保险制度，开展扩大失业保险基金支出范围试点。探索建立低保标准正常增长机制，完善农村五保供养、临时救助和医疗救助制度，大力发展社会福利和慈善事业。改革住房保障制度，把提供经济适用房、廉租房和公共租赁住房作为住房保障的重要形式，研究将农民工纳入经济适用房、廉租房和公共租赁住房保障范围和建立农村困难群体住房保障制度的问题。（市人社局、民政局、住建局负责）16.深化投资体制改革，促进投资管理科学化。根据国家出台的政府投资条例，研究我市加强政府投资管理的实施办法。进一步放宽对非公经济投资领域的限制，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。根据省出台的企业投资核准备案办法和代建制管理办法，研究制定我市的相关管理办法。发挥产业政策的导向作用，加强对规划、计划、财税、价格、建设用地供给和政府采购等调控手段的统筹协调，形成推动发展方式转变的合力。建立战略性新兴产业培育引导机制和传统产业改造提升促进机制，突破制约服务业发展的体制和政策障碍，健全促进产业转型升级的体制机制。（市发改委、经信委负责）17.深化节能管理体制改革，提高全社会能源利用效率。进一步建立健全能耗统计、检测、考核体系，完善节能统计、检测、考核办法，强化节能考核的一票否决制度。加强节能工作协调机制建设，强化各级、各部门的工作协调与沟通，提高对节能工作的统筹管理能力。进一步加强节能评估制度建设，强化对高耗能项目的源头控制。建立市级节能专项资金，并逐年增加，加强对节能项目、技术、产品推广等工作的支持。强化各级节能组织机构与节能管理队伍建设，进一步完善各项节能管理制度，建立健全节能长效工作机制。（市经信委牵头，市节能减排领导小组成员单位配合）18.深化社会事业改革，提高社会发展水平。医药卫生体制改革，要认真落实医改实施方案，加快推进基本医疗保障制度建设，抓紧落实国家基本药物制度，健全基层医疗卫生服务体系，推动基本公共卫生服务逐步均等化，着手启动公立医院改革试点。教育体制改革，制定并出台《全市中长期教育改革和发展规划》，深化人才培养体制、考试招生制度、现代学校制度和办学体制等方面的改革，推动义务教育均衡发展和农村中等职业教育免费工作，大力推行素质教育。文化体制改革，要加大政府和社会资本对公益性文化事业单位的投入，深入公益性文化事业单位内部机制改革;继续推动经营性文化事业单位转企改制，全面推进国有艺术表演团体和经营性文化事业单位改革，鼓励和引导民间资本进入政策允许的文化领域，着力培育一批主业突出、辐射力强的大型文化企业。（市发改委、卫生局、教育局、文广新局、物价局负责）19.继续深化综合配套改革试点工作，推动面上改革不断深入。按照省委、省政府《关于开展深化经济体制改革试点工作的意见》（鲁发〔2008〕19号）要求和省深化经济体制改革试点工作领导小组的总体部署，抓好已批复试点工作方案的落实，并加强检查与考核，切实试出经验，抓出成效;搞好经验总结，为面上的改革提供借鉴;根据试点工作出现的新情况、新问题，及时研究相关的试点工作政策。（市改委牵头、市深化经济体制改革试点工作领导小组成员单位配合）

三、加强组织领导，确保任务贯彻落实

各级、各部门要把改革放在更加突出的位置，在市深化经济体制改革试点工作领导小组的领导下，加强组织领导，狠抓贯彻落实，确保经济体制改革各项重点工作取得实质性突破。部门专项改革分工意见由市发改委会同市直有关部门研究提出。牵头负责部门要积极推动并会同相关部门科学制订改革方案，明确实施步骤和时限要求，落实工作责任。市发改委要加强对年度改革任务的指导推进和综合协调，建立健全部门间统筹协调推进改革的工作机制，督促检查各项改革进展和落实情况，及时解决改革工作中遇到的困难和问题。对各级各部门推进和支持改革工作的情况，进行总结评估并及时上报。