《关于我国个人所得税改革的思考》

关于我国个人所得税改革的思考

个税改革即个人所得税的改革，随着全社会对收入分配制度改革的期待日渐强烈，个税改革的呼声也随之高涨。

我国现行的个税制度是一种分类个人所得税制，即对纳税人的各项收入进行分类，采取“分别征收、各个清缴”的征管方式取得个税收入。这种个税制度一方面在客观上造成了收入来源单一的工薪阶层缴税较多，而收入来源多元化的高收入阶层缴税较少的问题。另一方面对个税的所有纳税人实行“一刀切”，而不考虑纳税人家庭负担的轻重、家庭支出的多少。同时，对个税扣除标准缺乏动态管理，没有与物价指数、平均工资水平的上升实行挂钩，导致提高个税费用扣除标准的呼声时有发出。

而在一些个税制度比较成熟的国家，一般采取的是综合与分类相结合的个人所得税制，除了对个人不同收入来源采取相应的分类外，还采用综合个人所得税制，将其全年的收入纳入计税范围，以家庭为主体征收个人所得税早就是国际惯例。而我国的个人所得税制要走“综合与分类相结合”之路，早在2003年，中共十六届三中全会便确定改革方向。2006年，这个改革方向还被写入了“十一五”规划。而2012年两会讨论加快个税改革，建综合与分类相结合制度。此外，全国人大代表、复星集团董事长郭广昌因此建议，以家庭为单位征收个人所得税。这样可以充分考虑一个家庭的实际支出情况，公平地衡量纳税人的纳税能力。

当然，改革个人所得税也不是孤立进行的，需要外部环境的配合。如我国个人征信制度尚未建立，而要想中国个税制度完善，征信制度首先需要大力改进，让有关部门把个人收入情况了如指掌。（该部分属于引言的内容，应当简化。）

一、当前我国个人所得税制度存在的问题

我国建立比较完善的个人所得税制度的历史并不长。尽管在建国初期就有了薪给报酬所得税，但征收范围很小，并没有形成完整的税收制度。直到1980年五届全国人大三次会议通过了新中国第一部《中华人民共和国个人所得税法》，并于次年起正式实施。而在去年国家在征求个税调整方案时，争议较大，但是最终将个税免征额从之前的2000元提高到3500元，并于同年9月1日开始施行。目前，我国现行的个人所得税具备分类所得税制的重要特征，是一种具有较少综合性的分类所得税制。但由于过去个人收入调节税等相关的几个税种在计征方法、适用税率、费用扣除及减免税规定等多方面存在差异，为了保持政策的连续性，现行税法最大限度地体现了兼顾，带有明显的过渡性，加之分类所得税制的固有缺陷，现行税制也暴露出许多弊端。

（一）分类税制造成税负的不公平

当前世界各国对税制模式的选择不外乎三种：分类制、综合制及混合制。我国采用的分类制有违税收公平的原则，随着我国经济的发展，这种模式的弊端也随之显露出来。它是将纳税人的各类所得按税法规定单独分类，按各类收入适用税率分别课征，不进行个人收入的汇总。其理论依据在于纳税人不同的收入体现了不同的劳动，需贯彻区别定性的原则。但实际上这样做却使纳税人税收负担不公平，征收效率与经济效益低下。主要表现在：

1、税收负担不公平。对不同来源的所得采用不同的征收标准和方法，不能全面地、完整地体现纳税人真实的纳税能力。即使所得总量相同的纳税人，也可能因为所得来源的差异而造成税收负担的不同。

2、在调节收入分配方面未能体现“以人为本”的人文主义特征。“当今社会，经济的高度发展，使政府在制定政策时更多地考虑人类自身的需求，“以人为本”已成为多数政府制定相关政策的重要原则之一。我国目前对个人收入的征税尚未体现这一原则。我国现行个人所得税法规定的工资薪金个人所得税纳税人为取得工资薪金的个人，而未考虑个人赡养家庭的实际情况。在国外，尤其是个人所得税制比较完善的国家，其税前的费用扣除必须考虑纳税人的实际情况，如固定的家庭费用扣除应按家庭实际赡养人口计算，此外，还要考虑赡养老人和抚养小孩的加计扣除，生大病住院治疗的加计扣除，教育培训的加计扣除以及购买第一套住宅的加计扣除等等。通过这些扣除，使纳税人能够在比较公平的起点上缴纳税收，避免由于扣除简单化造成的征税的不公平。

（二）对居民纳税人和征收范围界定不科学

1、对居民纳税人界定不科学

在国际上，居民纳税人的制定一般采取半年（183天）标准，而我国则根据其在中国境内居住的时间长短分别实行90天规则、1年规则和5年规则，与国际上比较，我国居民身份制度存在下列问题，首先在制定标准上，我国的一年标准太宽松，使许多按半年规则可确立为居民的个人在我国却作为非居民，轻易放弃了本来可以征收的那部分个人所得税；第二在居民身份的变更上，也就是居民和非居民身份的更换上，我国没有明确的规定；第三，在纳税义务的规定上不够严密科学。

2、征收范围窄，造成税收流失

我国现行的个人所得税的征收范围是采取列举项目的方法，即只对税法列举的项目征税，没列举的项目不征税。这种方法表面看起来清楚、明确，但实际当中由于我国个人实际收入的货币化、帐面化程度底，有许多该征税的收入都没有征到税，反映出征税范围的相对狭窄、片面。这种情况主要表现在以下几个方面：一是企业以转换支付手段逃税。例如，有的企业直接或间接地进行实物分配，而未将这些实物折算成个人的货币收入，因而没有缴税。二是企业以扩大免税项目范围逃税。有的企业擅自把地方性规定的伙食补贴、住房补贴，视为国家统一的补贴，不缴税。三是企业以列支不合理费用逃税。企业经常以业务需要为由，替职工承担或报销各种费用。四是企业以转换列支渠道偷税。企业设立“小金库”，以“外快”的形式发给职工，这部分收入和列支在账面上没有记载，形成了偷税。

（三）税率设计不合理

超额累进税率最能体现量能负担的原则，是计征所得税普遍采用的。但是，我国现行个人所得税超额累进税率与国际个人所得税普遍实行的超额累进税率相比存在问题：累进档次偏多。我国个人所得税工资薪金的税率为七级超额累进，而发达国家普遍减少了累进档次。如美国个人所得税档次原来是14级，2000年后降为5级。与这些国家相比，首先，我国个人所得税在计算上比较烦琐，这不利于提高税务的行政效率。其次级距越小，税率档次越多，反而不利于调节收入差距。

（四）税收征管制度不完善

个人所得税的征管直接影响到税收收入的多少，因而对一国财政收入有着至关重要的作用。而我国由于征管方面的不力，使得个人所得税的流失规模大大超过个人所得税的增长速度。

1、税收调节贫富差距的作用在缩小

按理说，掌握社会较多财富的人，应为个人所得税的主力纳税人，而我国的现状是：处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金阶层缴纳的个人所得税占全部个人所得税收入的46.4%；应作为个人所得税缴纳主要群体的上层阶层（包括在改革开放中发家致富的民营老板、歌星、影星、球星及建筑承包商等名副其实的富人群体），缴纳的个人所得税只占个人所得税收入总额的5%左右。

2、对隐形收入、高收入者缺乏有效的监管措施

由于我国经济正处于转型期，收入分配渠道不规范，金融系统发展滞后，导致现实生活中个人收入的货币化程度较低，现金交易频繁，并产生大量的隐形收入、灰色收入。目前，在中国要想搞清楚谁是真正的“富人”很不容易。一个常识是，现在浮在表面的有钱人，比如正被税务部门重点监控的私营企业主和演艺明星，充其量只是有钱人的冰山一角，还有很多自称有钱的人实际上并不是很有钱；很多实际很有钱的人却从来不敢说自己有钱，这使得税务部门重点监控的纳税人监控的不在重点上。

3、全社会依法纳税的意识淡薄相当多的人，当自己的劳动所得在免税范围内时高唱“纳税光荣”，一旦应缴纳税款时，心里总不高兴，于是就使出浑身解数进行逃税。越是高收入者逃税的越多，他们或利用权力自定纳税标准，或化整为零，以实物、债权、股权分配等方式逃税，或拉拢税务官员以吃小亏占大便宜等手段逃税。透过这些现象我们分析后发现，公民法制观念不强是纳税意识薄弱的重要原因。在税法宣传上更多的是宣扬纳税人的义务而淡漠纳税人的权利，弱化了纳税意识。可以相信，解决纳税义务者的权利后，其纳税积极性会大大增强。

4、税务部门征管信息不畅、征管效率低下

由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差，不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施，信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管，出现了大量的漏洞。同一纳税人在不同地区、不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总，让其纳税，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控的状态。

二、改革我国个人所得税的建议

2011年，全国人大常委会表决通过了关于修改个人所得税法的决定，将个税免征额提高到3500元。将超额累进税率中第1级由5%降低到3%。修改后的个人所得税法并于2011年9月1日起施行。2011年10月，个人所得税收入352.37亿元。受提高工薪所得减除费用标准影响，10月份个人所得税减收明显显现。从环比看，10月份个人所得税比9月份减少99亿元，环比下降22%。9月份政策减收效应已有所显现，个人所得税已比8月份减收33亿元。10月份与8月份相比，收入相应减少130亿元左右。个税改革之后，两个月减税130亿元左右。

（一）改变征税模式

综合征收与分项征收相结合、以综合征收为主的征税模式改革已经准备了15年，在“十二五”规划期间应当付诸实施。在税务机构管理体制和财政管理体制调整以前，可以考虑先采取一些过渡性的措施，如将按月对工资、薪金征收的个人所得税改为按年征收，按月预征，年终汇算清缴；将某些征税项目合并起来按年征收；合理调整税前扣除和税率；进一步完善年收入12万元以上者按年申报个人所得税的制度和管理工作，等等。

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