《调研报告：长三角一体化趋势在“十四五”时期的突破路径》

调研报告：长三角一体化趋势在“十四五”时期的突破路径

党的十九大提出，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。长三角地区一体化发展正是在全面建设现代化国家这一新战略背景下正式上升为国家战略的。推动区域间的一体化发展是我国建设现代化国家的必由之路。特别是要构建现代化经济体系和统筹推进生态文明建设，必须从根本上破解多年来形成的行政区分割问题和行政区经济模式，让要素自由流动，让市场决定资源配置，让流域性生态环境治理得到有效统筹，让地区间的经济社会发展更加协调。但基于现实格局，一体化发展是一个从局部先行到全面实现的渐进过程。在东中西三大区域仍然存在明显差距的格局下，作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强区域之一的长三角地区，因其区域内地区差距较小、经济往来密切，且以世界级城市群为战略坐标，在国家的区域战略布局中，被赋予了率先实践更高质量一体化发展的先行使命。

《长江三角洲地区一体化发展规划纲要》（以下简称《长三角规划纲要》）对长三角地区的未来发展确立了“一极三区一高地”的战略定位

区域联动发展：全面构建新格局

在国家战略实施的起步阶段，跨区域的联动发展是长三角地区深化一体化发展的前提和基础，兼顾了合作各方的特点和利益，体现了多空间、多元化、多路径的探索实践。在共筑强劲活跃增长极战略布局和一体化体制机制改革创新的推动下，“十四五”时期长三角地区的区域联动发展将全面进入活跃期，并将在一些各方高度关注的关键领域取得重大突破。特别在几大跨界的重点区域，包括上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等，各中心城市的引擎功能，在更高层次对外开放和科技创新资源高强度集聚的有力推动下，将得到进一步增强;各中心城市的辐射带动功能，在率先建立一体化发展体制机制的强力推动下，将得到充分释放，带动圈内城市紧密合作，并对圈外城市形成积极的溢出效应。最需要关注的是三个方面的区域联动：

1.苏浙皖通过全面接轨上海，协同提升上海的城市服务功能

多年来都是上海辐射带动苏浙皖联动发展，但在一体化发展的新形势下，上海与苏浙皖的联动发展，将呈现出双向联动的趋势，既有上海的对外辐射带动，也有苏浙皖与上海的协同共建。习近平总书记对上海城市发展特别提出了“增强四大功能”的新要求，即全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和开放枢纽门户功能苏浙皖三省将从三个方面协同提升上海的“四大功能”。一是协同提供需求动能。没有世界级的需求动能，就难以形成世界级的供给能力。没有来自苏浙皖三省积极而又巨大的需求动能，上海就难以形成有成长力、竞争力的服务供给大平台和综合配套体系。上海已经在资源集聚、科技创新、高端产业、对外开放上形成比较显著的区域比较优势，这也是各地纷纷全面接轨上海、依托上海“四大长板”的动因所在。在“一带一路”建设和世界百年未有之大变局的宏观背景下，一方面，国家通过“三大任务一大平台”二是协同提供长板优势。所谓长板，是指各地在长三角地区内最具区域比较优势的服务功能、产业集群与科技创新领域。其长板优势的形成，既有特定资源禀赋的因素，如港口条件、区位条件等;也有多年来建设和发展的因素，如国际化功能平台的建设、产业的专业化集群、科技创新的高端资源集聚等;还有区域商务成本变化下形成的梯度优势，如距离中心城市较远一些的地区有用工、用地成本相对较低的优势。在服务功能、产业集群和科技创新的一些细分专业领域，长三角各地尤其是各个中心城市，都已形成各具比较优势的长板，如合肥在前沿科技创新上的长板、杭州在网络平台上的长板、南京在科技人才培养上的长板、苏州和无锡在战略性新兴产业集群上的长板以及宁波和舟山在航运上的长板等。各地既可以向上海直接注入长板资源，参与上海“四大功能”的共建共享，也可以加入上海的大平台网络，助推上海的枢纽功能建设。

三是协同提供建设空间。把上海“四大功能”建设的空间布局，放置到整个长三角地区，特别是上海大都市圈地区和南京、杭州、合肥三大省会城市。一方面，在苏浙皖地区具有长板优势的领域及其区域空间，与上海的世界级功能建设形成服务链、创新链的空间分工和协同共建;另一方面，在苏浙皖合适的区域空间，承接上海部分服务功能或功能环节的疏解，依托这些地区的建设用地优势、商务成本优势及制造业集聚优势，打造新型飞地经济，协同提升上海的全球竞争力。

2.都市圈内的联动发展进入深度同城化阶段，并向更高质量的一体化全面迈进

习近平总书记要求长三角地区实现更高质量的一体化发展。这个更高质量，是基于国家对长三角地区提出了更高坐标的战略定位，特别是共筑强劲活跃增长极和率先实现现代化的战略要求;基于在建设现代化经济体系和现代生态治理体系中不可回避、必须突破的各种行政区壁垒或各类“断头路”，构建现代区域一体化体制机制，积极推进更加紧密的区域合作;基于长三角地区仍然存在比较明显的地区差距、城乡差距，要通过地区间的融合发展、分工发展和共享发展，加快缩小地区差距，努力实现更加协调的区域发展。

深度同城化，是长三角地区走向更高质量一体化发展的经济社会基础，同时也是动力之源。所谓深度同城化，就是在时间空间同城距离、经济社会同城水平的同城化基础上，城市之间的关系进一步向基础设施同城、要素流动同城、就业通勤同城、公共服务同城等更高层级迈进。自21世纪初，随着高速公路网和跨江跨海大桥的加快建设，随着各地工业化、城市化水平的加快提升，长三角地区进入同城化发展时代。而最近几年，随着高铁网的密织、产业链空间分布的扩散、跨地区就业养老的普遍化以及各地对共享中心城市优质公共服务的更强期盼，长三角地区同城化发展也迈入新阶段，我们称之为深度同城化阶段。

深度同城化将在各个都市圈率先呈现，因此，更高质量的一体化发展也将在各个都市圈内率先实践和实现。特别值得关注的是跨三大省级行政区的“1+8”上海大都市圈⑦，经过改革开放四十多年的发展，苏州、无锡、常州、南通、宁波、舟山、嘉兴、湖州8个城市，从依托上海、融入上海，到全面接轨上海，不仅在基础设施、经济发展、城市建设、民生保障上与上海基本达到了同城水平，而且在国家战略的指引下，对互联互通、生态共治、要素流动、分工合作、“一网通办”等，都提出了积极的共同愿景和相互衔接的行动方案。正是有了这样的内在基础和动因，上海大都市圈各城市之间的区域联动发展将全面迈向更高质量的一体化。

3.跨省界地区的联动发展将在生态一体化优先布局下，走向以机制建设为重点的新阶段

长三角地区的生态建设具有显著的跨省界、流域性特征。只有全面建立健全生态共治的体制机制，才能加快建成高品质的生态环境，实现高质量的绿色发展。长三角地区作为“绿水青山就是金山银山”的先行实践者，各地既有生态治理保护的共同要求，更有提升区域生态品牌的共同诉求，这就为率先在生态绿色领域构建一体化体制机制提供了积极的内在动力和区域性基础。

生态绿色联动发展的跨省界重点区域，包括了宁杭生态经济带、淮河生态经济带、大运河文化带、环太湖生态文化旅游带、新安江生态示范区等。最值得关注的是，《长三角规划纲要》用一个单章篇幅对“长三角地区生态绿色一体化发展示范区”进行了重点部署，这个区域空间不大，只有2300平方公里，但覆盖上海市的青浦区、苏州市的吴江区和嘉兴市的嘉善县，横跨沪苏浙三个省界，在全面构建区域一体化发展体制机制上具有先行先试、引领示范的典型意义。聚焦生态绿色，各个跨省界联动发展区域将在三个环节上率先实践一体化发展体制机制。

一是构建一体化的规划共编机制。在省级层面建立共同编制专项规划的工作机制，并对地区间存在的不衔接、不匹配、不一致问题梳理出清单，在规划中予以统一或统筹，并提出相应的保障机制。其中最关键也是必须攻克的难关，是对各地现行政策制度中的地方标准和规则，对标国际先进予以统一。

二是构建一体化的生态共治机制。对于跨省界的流域性污染治理，特别是太湖流域治理、皖北地区煤发电治理，将是建立健全生态共治机制的重要抓手，并将在生态共治专项行动计划的部署下，从根本上解决多年来未能攻克的顽症。

三是构建一体化的生态联保机制。生态联保主要涉及生态廊道或生态功能区的共建和生态环境的联合监管。即使是省域内的生态功能区建设，周边省市也将从中受益，因此，必须要有一盘棋思想，推动受益各方积极参与到各地的生态廊道和生态功能区建设中去，其关键路径在于，设立专项资金或基金会，建立资金保障机制。在跨省界的联合监管方面，深化数据共享平台和联合执法机制建设，对企业排污、生活排污、农药化肥使用、废弃物处置等，实行最严格的监控和统一标准的处置。

区域分工合作：加快形成新架构

围绕世界级城市群与世界级增长极建设，长三角地区将在区域分工合作上展开更多的探索实践。分工，基于各个城市的比较优势和各扬所长，基于要素的自由流动和有效配置;同时要置身于开放型经济的全球分工，特别是在中美贸易摩擦长期化的新形势下，在更多的行业领域去参与全球价值链的中高端分工，将更加重要和迫切。合作，基于各个城市间的取长补短、优势互补，基于地区一盘棋，以建设有全球影响力的服务功能体系、创新链体系、产业链体系为导向，在长三角地区这个大共同体中形成完整布局和功能整合。目前来看，要达成这样的分工合作架构，需要一个中长期过程，“十四五”时期在国家战略部署和各地的积极响应下，长三角地区将在三个重点领域深化区域分工和合作。

1.全球资源配置功能建设的分工合作

这是针对各个中心城市而言的，特别是上海与南京、杭州、合肥、苏州、宁波等中心城市之间的服务功能分工。按照世界级城市群的战略定位以及长三角地区在提升中国国际影响力和竞争力中承担的战略使命，以上海为核心引领的全球资源配置功能建设，不仅要服务长三角、服务长江经济带、服务全国，更要服务于“一带一路”建设和中国的全球化战略。

3.共享中心城市优质公共服务的区域利益协调机制

公共服务的均等化、一体化是长三角地区更高质量一体化发展的重要领域，特别是共享中心城市的优质公共服务，包括医疗、养老、教育、文化、就业创业、科技创新等，更是其他地区的共同期盼。随着跨地区就业、养老、休闲越来越普遍，跨地区共享优质公共服务，将成为“十四五”长三角地区一体化发展的重要突破口和标志性绩效。

但共享的前提是成本共担。其中既有扩大优质公共服务供给所需的建设成本共担，还有各类公共服务机构对各地开放中的服务成本共担。只有建立健全这样两个成本共担机制，才能有效调动中心城市的积极性，促进各领域的优质公共服务向各地开放、向各地流动。探索建立成本共担机制，是长三角地区一体化体制机制改革创新的重点之一，也是难点之一。