《撤区并村改革调查思考》

撤区并村改革调查思考

“乡镇＋管理区（办事处、片区）＋行政村”，是**市自**年“撤并建”以来形成的农村基层党政管理基本格局。“撤区并村”是指在农村撤销管理区、办事处或片区等管理机构（以下简称管理区）和合并行政村为主要内容的基层行政管理体制改革。**年3月，**县乌江镇率先将原有的两个办事处、10个行政村、3个居委会撤销、合并为4村1居，拉开了我市“撤区并村”改革试验的帷幕。随后，凤冈县进化镇、湄潭县抄乐乡等地也进行了试点。**年3月，余庆县借农村开展“三个代表”学习教育活动契机，在全县10个乡镇全面进行了“撤区并村”。到**年年底，全市14个县、区（市）全部完成了“撤区并村”改革工作。

一、改革的动因

**年我市完成撤区并乡建镇后，在乡镇与村之间，普遍设立了管理区、办事处或片区一级派出管理机构，该机构建立的初衷是“联系政府，服务农民”，实现管理重心下移，弥补“并乡”之后农村基层行政管理的空隙，在农村工作中发挥出一定的效用。当时，全市228个乡镇共设立了584个管理区，有国家工作人员5600多人。管理区虽然行使的是行政管理权，但却缺乏法定的行政管理权限，无法为农民解决一些现实问题（如小额贷款、办理结婚证等），有的仅仅成为“上传下达”的机关。在乡镇和村之间多了管理区这个中间环节，上级党委、政府的政策和措施不能直接地及时地贯彻到村，既增加了群众办事程序，又不利于改善干群关系和转变基层干部作风。同时，由于增加了管理区这一级机构，导致乡镇工作人员膨胀，一些地方甚至从农民中招聘人员充实管理区，给乡镇财政支出加大了压力。

行政村设置大都始源于五、六十年代，是在撤销体制，改设乡、镇后，在原生产大队基础上建立起来的行政单位和经济分配单位。由于历史原因，我市的行政村从设置、规模、职能等方面，沿袭计划经济时代的烙印较深，主要表现为数量多、规模小，经济总量薄弱，管理队伍庞大，行政职能弱化等。当时，全市有行政村4987个，居委会379个，平均每村只有1202人，少的不足300人；有村级管理干部22775人。过小的规模，造成农村干部选人范围受限，村组干部报酬增速受阻，村级规模效益、集聚效益和叠加效益难以形成，由此引发的一些深层矛盾逐步显现，在很大程度上制约了村级经济和社会事业的长足发展。

坚持主动顺应形势要求，及时调整合并村级党组织，扩大村级组织管理覆盖面，已经成为加强基层组织建设，加快农村经济发展的必然要求。因此，适应建立社会主义市场经济发展要求和我市农村形势需要，不失时机地改革农村基层行政管理模式，创新管理体制，科学配置设立党组织，就成为加强农村基层组织建设的迫切要求。我市按照“规模并大，实力并强，班子并优，方便办事”的工作思路，把调整合并村组与推进“撤区并村”建立党组织有机结合起来，促进农村人才、技术、资源的有序流动和有效组合。**年以来，我市全部撤销了管理区，将原来的4987个村合并为现在的1765个，比原来减少3222个村。

二、“撤区并村”的基本做法与经验

（一）切实把握“撤区并村”的原则

一是实事求是、因地制宜的原则。实施撤区并村工作，要具体情况具体分析，因地制宜、逐步推行。条件成熟或适宜合并的先合并，条件不成熟或不宜合并的可以保留，不能搞“一刀切”。如余庆县由171个村合并为66个村，共减少105个。其中，两个村合并为一个村的有24个；三个村合并为一个村的有29个；四个村合并为一个村的有6个；六个村合并为一个村的有1个；保留原村建制的有6个。66个村中，有20个村按原管理区规模设置。凤冈县由348个村（居）合并为81个村（居），保留原村建制的只有3个。

二是群众自愿、便于自治的原则。撤区并村工作要按照《村民委员会组织法》的要求，体现群众愿意，方便群众办事，增强村民团结协作，为实现村民自治创造条件。我市的基本做法是将相邻相近的的村整村合并，一般不撤散原行政村，保持土地、山林、电力、水利等设施权属不变，但个别情况也可以根据地势、山形、流域、居住环境等条件因势利导，合并后尽量做到便于管理，不留纠纷和问题。

三是利于减负、利于发展的原则。发展农村经济，增加农民收入，减轻农民负担是我们改革工作的出发点和落脚点。合并行政村过程中，要注意将水、电、路等基础设施及公益事业利于管理的几个村合并，把相同产业和优势互补的几个村合并，适当扩大村级人口规模，以利于加强村级经济积累，减轻农民负担，切忌贪大求全。全市并村后，**至3000人的村829个，3001至5000人的村750个，5000人以上的村186个。

四是精兵简政、提高效能的原则。撤销管理区后，原管理区干部职工由乡镇重新安排工作，重点充实到村党支部。合并后建立的村，办公地点尽量设在交通方便的中心区域，实行定编、定员、定岗。乡镇下派干部与村干部实行固定地点8小时坐班工作制。从原有村干部中选择部分优秀干部担任村务工作，尽量考虑原行政村有一名干部留任，其他不再任职的村干部，按撤并前连续任职年限和职务，分别给予一次性补贴“买断工龄”。并村后，全市共精简村干部9771人，下派5376名国家干部到村工作，其中有1038名国家干部任村党组织书记，占行政村总数的57.9％。

（二）讲究方法，积极稳妥，逐步深入。我市在撤并程序上普遍采取的是“八步工作法”逐步推开。第一步：冻结人、财、物，进行财产清理和财务审计。同时，乡镇拟定撤并方案和实施细则。第二步：组织宣传发动，征求村民对撤并方案的意见和建议，乡镇党委拟定组建村党支部、建村筹委会意见，并落实干部人选。第三步：各乡镇在充分酝酿、反复讨论的基础上，制定正式方案，报县委审批。第四步：宣布撤销管理区和合并村的意见，新建的党支部、建村筹委会及驻村干部开始工作。第五步：整体交接，对文书档案、财务帐目和集体资产等，按分项分部门对接。第六步：建立健全规章制度，村级组织全面开展工作，并为下步换届选举作好准备。第七步：县组织对各乡镇撤并工作进行检查验收。第八步：经过一段时间的磨合，各项工作基本步入正轨后，再按照《村民委员会组织法》进行换届选举，成立村委会，实现平稳过渡。

（三）措施配套，政策到位，纪律严明。在撤并过程中，各地都及时制定了配套措施，建立了领导小组及其办公室，成立了村帐务和资产清理领导小组，及时制发了解决离任村干部待遇、新建村基层组织的组建、管理区干部职工安置、撤区并村纪律要求、加强村级管理和规范制度等文件。撤并期间，全市先后抽调近万名机关干部到村帮助工作，实行“四包”（包宣传教育，包方案实施，包接待信访化解矛盾，包平稳过渡）责任制。为了使村组干部都能积极支持和配合“撤区并村”组建党组织工作，在方案实施前，一些村组干部作出“书面承诺”，以实际行动接受党组织和党员群众的选择。如余庆县结合“四在农家”（富在农家、学在农家、乐在农家、美在农家）为载体的“三个代表”学习教育活动，下派1000多名驻村干部，帮助乡镇和村做好“撤区并村”的宣传发动、处理具体问题等工作。制定了“一个稳定，六个不变”政策并及时宣传到位。“一个稳定”即对村干部和管理区干部作耐心细致的思想工作，让他们的思想状况保持稳定。“六个不变”即：原管理区、村的财产权属以及债权债务等不变；山林、土地、承包责任地等政策不变；教育、卫生、邮电、供电等服务区域、对象不变；水利及道路设施等不变；下派驻村工作的国家干部，其干部身份、人事和工作供给关系不变；管理区的职能下移到村，乡镇对管理区和村的管理和考核等措施不变。各地在村级体制改革中严肃党纪政纪，做到严明纪律。规定要公开村务，明晰债务，冻结资产，不准变卖和私分。对违反规定的人和事，由纪检监察部门根据党纪政纪规定严肃查处。

（四）立足实际，优化配置，形式多样。在撤区并村过程中，我们不拘泥于一种形式，总体按照“地域相邻，规模适度，产业配套，优化设置”这一指导思想，多形式搞好撤并和建立党组织。其主要形式有三种：

一是强强聚合，推进“排头村”更强。对一些基础条件较好、发展较快的示范村与集体实力相对较强的村级党组织进行合并，在人力、财力、技术、土地等方面形成叠加效应，组建村级“小巨人”。据不完全统计，全市实行强强聚合的村大约占2.7％。实行强强合并后，经济实力明显增强。

二是强弱结合，带动“后进村”转强。针对村与村之间发展差距拉大的实际，我们采取大村带小村、富村带穷村、强村带弱村等多种形式合并建立党组织，达到取长补短、结对拉动、共同发展的目的。据不完全统计，全市实行强弱结合的村大约占48％。

三是优势整合，促进“中间村”争强。根据“中间村”的特点，有选择地加以组合，充分发挥各自的人才、产业、资源优势。据不完全统计，全市实行优势整合的村大约占49.3％。

通过调整合并，全市村的规模从原来平均每村1202人扩大到现在的3180人。村党员从原来的平均每村22人增加到现在的62人。由于调整合并后的村面积增大，人口增多，专业大户和科技示范户的辐射带动效应放大，全市形成各种专业特色村363个，农民专业合作组织784个。

（五）积极探索，认真总结，不断完善。在撤并过程中，坚持边实践，边总结，边完善。如湄潭县在**年9月完成撤并工作后，经过两年运行，发现村干部报酬仍低、干部作风漂浮、选贤问题没有彻底解决等。县委在认真试点的基础上，于**年初启动了新一轮村级管理体制改革，全面实施了“两减两增三在村”即：减少村民组个数，减少农村脱产干部职数；增加机关干部到村工作职数，增加村组干部报酬；建立干部工作在村、生活在村、考核在村的工作新机制。在撤并后120个村的基础上，又进一步合并了2个村，并将原来3201个村民组合并为1009个，组数减少68％，年节省组干部开支约22万元，而组干部报酬比原来增加了近两倍；精简脱产干部208名，精简人数达40％，年节省开支60多万元，而脱产干部工资在撤并后的基础上又增加了1.5倍。凤冈县在2002年实施撤并工作时，在党组织设置上，为保证工作的连续性，将撤并前的村党支部改设为片区支部，新建立的村设立党总支。在实际工作中，由于片区支部既无财权，又无人权，只是在发展党员中履行一下手续，党支部的核心作用发挥不力。鉴于此，凤冈县将原来的348个片区支部全部撤销，并把全县2459个村民组合并为749个，把支部建在了村民组上。

归纳我市的“撤区并村”工作，可以得出四点基本经验：

──加大政治和业务培训力度。地方党委应加强对村组干部各类知识的培训，分期分批选送村组干部参加各类函授学习活动，以提高其学历层次、理论水平和实际工作能力。同时，对民选干部，要适当提高经济待遇，解决好他们的后顾之忧。

──选派机关和事业单位人员到村工作。可以将平时工作比较负责、有一定农村工作经验、现工作岗位负担相对较轻的机关、事业单位人员下派到村任职。同时还可通过制定各种激励政策，鼓励这部分人与单位脱钩，到村任职创业。

──适当放宽干部任职政策。对农村优秀干部，特别是实绩突出、群众公认的村党支部书记，要认真落实中央的有关文件精神，允许参加国家公务员招考，同时在参加国家公务员招考上，适当降低学历要求。事业单位增加人员，可优先选用优秀农村干部。