《党建改革创新趋势思考》

党建改革创新趋势思考

“必须以改革创新精神加强自身建设”[1-1]，这是党的十七大确定的关于党的建设的主基调，也是党内绝大多数人的共识。但是，在党的建设的具体实践中究竟应当怎样进行改革创新，人们的理解并不一致。党的十七大通过的党章修正案，从“更好地规范和指导当前和今后一个时期党的工作和党的建设”[2]出发，在充分体现改革创新精神的同时，为今后一个时期推进党的建设提供了一个改革创新的范例。因此，对党的十七大在党章修改中的创新进行认真分析和提炼，恰如其分地把握其指向，对推进党的建设的改革创新具有重要意义。

一、聚合优势，提升党内法规的权威地位，转变党建推进方式

回顾我们党的历次代表大会，尤其是党的十二大以来的历次代表大会，可以看到这样一种现象：在每次大会后学习贯彻会议精神时，人们多是把注意力集中在代表大会报告上，而对该次大会修改通过的新党章，虽然人们都知道并认可它“是党的根本大法，是立党、治党、管党的总章程”，但却没有像对报告那样重视，对新党章的学习也往往是一带而过。这使得相当多的党员，包括一些党员领导干部，不要说入脑入心，自觉遵守和贯彻党章，恐怕连熟悉和了解党章都谈不上。

之所以形成这种局面，一是缘于报告和党章各自功能和特点的差异。大会报告主要是对未来五年的施政安排，现实针对性较强，且报告方式灵活，内容具体丰富，其中的新观点、新提法自然也较多。而党章作为党的总章程，其党内根本“大法”的地位，使得它和报告相比要具有更大的稳定性。每次代表大会在修改党章时，报告里的许多新思想、新观点、新提法，通常不全部同时写入党章。比如，党的第十三次全国代表大会报告里提出的社会主义初级阶段理论、党在社会主义初级阶段的基本路线等重要内容，作为该次代表大会的最大亮点，都没有相应地写入党章修正案；党的十六大报告里提出的“以改革的精神加强和改进党的建设”、“党内民主是党的生命”等新提法也没有写入党章。这使党章总显得有些相对滞后，往往不像报告那样吸引人。二是缘于我们的文化传统和党的习惯做法。中国历史上的“人治”传统，使得人们总难摆脱伟人崇拜情结，把施政方略、政策走向等人格化，或者把它们和特定的人联系起来，而不是和法规相联系。从我们党的习惯做法来看，自运动开始，我们形成并长期实行的是一种主要靠决议、开会，以及领导人的讲话和报告推进工作的方式。与这种工作方式相适应，客观上形成了重报告、讲话和红头文件而轻党章等党内法规的思维倾向和思维定势。长此以往，容易导致如下一些消极后果。

一是不利于党内法规意识的养成，进而也必然会对党依法执政产生消极影响。毫无疑问，从学习和贯彻党的代表大会精神角度看，应当重视大会报告的学习；但从党长期执政的历史方位角度看，不应忽视新党章的学习。尽管大会报告和新党章都是由党的最高权力机构通过的，都具有党内法规的性质，但由于党内长期形成的重人治、轻法治的习惯，我们更应当重视党内法规意识的养成。

二是不利于党建推进模式的转变。在我们党成为执政党后，用什么方式推进党的建设。我们曾进行过艰辛的探索。党的十一届三中全会确定党的工作重心转到经济建设上来以后，我们党就意识到用搞运动的方式来推动党的建设已经难以适应新时期、新环境的要求，必须转变。1987年党的十三大提出要“在党的建设上走一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”[3]。这个新思路之后，我们在转变党的建设的推进方式方面做了很多努力，制定和出台了一系列党内制度、条例和法规，在党的制度建设方面取得了很大的成就。但时至今日，我们还不能说已经完成了这种转变。比如，保持共产党员先进性的长效机制文件已经下发，但要使其真正能够健康运行，真正成为长效机制，恐怕还需努力，还离不开领导人的注意力，甚至需要高层领导机关出面督查。之所以出现这样的问题，是和党内普遍重视报告，重视上级的文件，重视领导人的讲话等习惯分不开的。不改变这种状况，党的建设推进方式就难以实现根本性转变。

十七大党章修改体现出党的建设改革创新的一个新走向，就是聚合报告和党章的优势，提升党内法规的权威地位，转变党的建设的推进模式。一方面是在报告里强调党章的党内最高法规地位，要求全党“认真学习和遵守党章”；另一方面在修改党章时，一改过去的惯例，把报告里的新观点、新提法尽可能地写入党章，比如科学发展观、旗帜和道路问题、中国特色社会主义建设四位一体的总体布局、党内国内国际问题上的和谐理念、发展党内民主的一些构想等内容，使党章能够和人们关注的焦点问题相吻合。由于党章在党内具有最高法规地位，把报告里的新观点、新提法写入党章，能够使它们被更多的党员所接受、所遵循；同时，这也是在培育着党内的法规意识，意味着在靠制度推进党的建设方面，我们党又迈出了重要的一步。

二、明确主体，理顺党组织和党员的关系，调整党建走向

谁是政党的主体。这对于在现代民主环境下活动的政党而言，并不是一个多么复杂的问题：政党由党员组成，党员应该是党的活动主体，党的活动应该取决于党员的意志，党的组织应该围绕党员开展活动，为党员服务。然而，由于特殊的社会背景，在中国共产党的实践活动中，“党员主体地位”问题，却并不是一个简单的常识性问题，它还涉及党员和党组织何者为本位的问题。因此，敢不敢强调“党员主体地位”问题，能否真正确立“党员主体地位”，在当前还是面临着以下三个难点。

当前，我们在党的自身建设方面面临的一个现实问题是，党内一些形成于革命斗争和政治运动时期的具体的制度和习惯做法，不少已经与新的历史环境不相适应，与科学执政、民主执政、依法执政的要求相距甚远，不利于营造党内和谐局面。如果我们在创新党的组织运行机制方面对此不加以纠正，其负作用就非常明显，会使制度的原定走向发生偏离，使预期的价值目标不能充分实现。

如何推进党的制度创新。十七大在这方面进行了努力，具体体现在对党章功能的丰富上，目的是要充分利用党章的权威来推进党的建设。按照现有的理念，党章是党内的最高行为规范，也是最高的纪律，其主要功能就是约束。然而要推进党的建设，特别是发展党内民主，必须拓宽党章的功能使之发挥更大的作用。十七大党章修改，跳出仅仅把党章视为纪律规范的思维框框，把“党的各级组织要按规定实行党务公开”、“党的各级代表大会代表实行任期制”等仍带有一定的探索性质的，还没有具体实施意见的内容作为规定写入党章，为的是用党的最高法规来推进这些改革实践的切实展开和向纵深发展。国内很多学者已经注意到了十七大党章修改的这一意向，虽然大家对党章是否应该保持稳定性还有不同意见，但有相当多的人认可这种探索，认为这将“有助于以制度建设推动其他党内建设”，体现出党章“既重约束也重推动”的改革创新精神[6]。

十七大修改党章在这方面进行改革创新，探索把党内不同层级的法规制度有机连接起来。当然，其意义还远不止这些。如果我们用创新的态度，从积极的角度来解读，可以认为，十七大这一改革创新的目的就在于，引导和启发我们在未来党的建设实践中，要探索如何使党内的各种制度规范形成良性互动的关系。也就是说，改革创新党的建设的核心任务在于激活机制的功能，要求我们在提高党建工作的科学性上下工夫，在各个层级的制度或规范之间建立一种良性连接关系，使其能够在互动中同向运转起来。十七大党章修改在这方面的深层意义，就在于引导我们党的各级组织和广大领导干部进一步树立科学意识，以更好地适应科学执政的要求。