《对派驻监督存在问题及改革途径的思考》

对派驻监督存在问题及改革途径的思考

当前，习近平总书记在党的十九大报告中提出全面推动国家监察体制改革。根据改革的目标任务，涉及对象主要是检察院反贪、反渎、预防部门人员的整体转隶，并没有涉及纪委系统派驻纪检监察组的调整。但笔者认为，为了进一步加强纪检监察工作，保障纪检监察全覆盖，提高纪检监察工作效率，有必要在国家监察体制改革中统筹考虑调整派驻监督，改革完善派驻监察，构建协调统一高效的纪检监察系统。

一、派驻监督的由来和发展

派驻监督是党内监督的重要形式。派驻监督的党内法规依据来源于《党章》第四十三条：“……党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组和纪律检查员。……”

我们党从上世纪五六十年代就开始了派驻监督的探索，“文化大革命”期间，纪检机关陷于瘫痪，派驻机构也不复存在，党的十二大后，派驻机构得到了恢复和发展。19**年*月中纪委监察部下发《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，明确了派驻机构“双重领导，一个为主”的管理模式。20**年*月中纪委、中组部、中编办、监察部联合下发了《关于加强中央纪委监察部派驻纪检监察机构管理的意见》，进一步明确了“双重领导，一个为主”的管理模式。然而在实践中，这种管理模式变成了以驻在部门党组领导为主的局面，造成了派驻机构监督乏力，派驻纪检组长进入驻在部门党委（组）班子，在班子里只是一票，根本没能有效地发挥监督作用。而且，党委工作部门一直没有实现监督全覆盖，一些行使公务管理的事业单位也未能落实派驻监督。

按照现在对派驻监督的解读，派驻监督具有“派”的权威和“驻”的优势。“派”的权威是派驻监督发挥作用的组织优势。派驻机构由纪委领导，对纪委负责并请示报告工作。这一组织优势使派驻机构监督具有相应的独立性和权威性，有利于解决对领导干部特别是一把手监督难的问题。“驻”的优势体现在可以就近监督、深入监督等方面。派驻机构长期在驻在部门工作，有熟悉驻在部门或单位人员、工作情况等便利条件，有利于解决监督太远的难题，增强监督的针对性，在党内监督中发挥不可替代的作用。但是，在派驻监督实践中，由于受到派驻纪检监察干部身份、工作职责职权等客观条件的制约，“派”的权威和“驻”的优势都没能很好地发挥作用。

二、当前派驻监督存在的突出问题

根据网络公开资料和笔者了解的情况，对当前派驻监督存在问题的探讨基本集中为：一是对派驻监督认识不到位；二是派驻监督职责不清；三是派驻监督行使监督不力；四是派驻监督和驻在部门关系工作关系未理顺等。结合工作实际，在这些已由领导、学者探讨和发现问题的基础上，进一步阐述当前派驻监督亟需解决的突出问题。

（一）派驻监督未能发挥有效作用。

一些派驻纪检监察组在驻在单位直接或过多参与、负责业务及其他工作，“派”的权威和“驻”的优势都没有体现在监督上，原本有利于发挥监督职能，从而驻在部门可以熟悉单位实际情况的设想，却成为派驻机构碍于情面、影响监督的制约因素。

（二）未能理顺与驻在部门的工作关系。

一些派驻机构承担了大量驻在部门党风廉政建设日常工作，一些派驻干部在“受谁领导、对谁负责”的问题上产生纠结，没有理清派驻纪检组与驻在部门之间的工作关系，不能清晰地把握派驻纪检组与驻在部门之间是“监督”与“被监督”的关系，派驻纪检组实际上只对派出机构负责，对驻在部门重点应该是监督，而不是参与。

（三）在驻在部门未能发挥监督的独立性。

派驻纪检组在驻在部门有可能具有各项工作的参与权、知情权，但不能很好地发挥监督权的独立性。首先，表现在派驻监督没有立案权，发现问题线索需要向驻在部门党组（委）请示和协调立案，缺乏办案的独立性。其次，派驻纪检监察组一般是等待信访举报，没有系统的监督审核手段，监督作用不明显，监督效果不突出。第三，没有很好地解决“一把手”监督难和派驻纪检组被动监督的突出问题，派驻纪检组长兼任驻在单位的党委（组）成员，在参与单位党委（组）决策时不能长期提出否认意见，忽视了监督的主业主责，一些应向上级纪委报告的事项没有及时主动请示报告。

（四）派驻部门监督的体量不均衡。

比如，笔者所在派驻监督单位是统计部门，长期没有举报信件和转办案件，派驻监督人员工作轻松，监督事项较少和无案可查，纯属浪费资源及人力物力。而在监督体量较大的部门，比如国资委，监督延伸到市属企业，党员干部队伍庞大，三五人的派驻监督队伍根本忙不过来。

（五）单独派驻监督容易形成部门保护。

比如公检法司部门，从公开通报来看，违纪违规案件并不多，但社会群众对这些部门的一些执法行为意见长期居高不下，这里面是否存在违规违纪的问题有待查证，这些部门的派驻监督工作明显存在缺位的可能。

（六）派驻监督设置缺乏统一标准。

目前，各地派驻监督的设置标准不统一，有单独派驻，有综合派驻。综合派驻在分组上也不尽相同，类型较多。在地区与地区的派驻监督交流和协同办案上存在较多麻烦，许多时候需要做大量的解释和协调工作，影响了派驻监督工作的有效开展。

（七）派驻监督干部身份和待遇存在矛盾。

目前，派驻监督干部编制、人事关系和组织关系等都在驻在部门，派驻监督干部缺乏监督的勇气和定力。这样的安排，当初是为了让派驻监督干部能沉下心来，和驻在部门融合，携手共同抓好监督工作。但从实践来看，成效较差，监督效果不突出，监督干部在行使监督权时反而更加受限。究其原因，是因为派驻监督干部的待遇、利益和驻在部门趋向一致，这样就客观制约了派驻监督发挥作用，出现了不敢监督、不愿监督的状况。即将开展的国家监察体制改革，从试点省市公开报道来看，和派驻监督干部无关。今后，转隶干部与派驻监督干部的待遇差异，又将造成新的矛盾。

三、推动派驻监督发挥作用的改革途径

下一步，国家监察体制改革中，应在指定监督、授权监督等方面有一个比较科学合理的职权界定，切实把派驻监督的优势作用发挥出来，也有利于增强纪检监察合力，分担纪委监察委的工作压力。

（三）如何构建全国统一的监察办案协查体系。

在目前的纪检监察案件办理中，特别是派驻监督中的案件查处，各地各自为政，条块分割，没有统一的全国协查体系，浪费人力物力。在国家监察体制改革中，应充分考虑建立全国统一的监察办案协查体系，可以参考公安的协查方式，建立部门协查体系和异地协查体系，联系工商、税务、银行、审计、住建、交通、旅游等管理部门组成成员单位。比如，现在要核查监察对象在异地的房产，在本地房产产权处是无法查实的。所以，加强监察核查信息的高效交换是监察工作的一项基础，应该建立这方面的一个联网系统，这样可以大大提高监察工作效率，保证监察案件的顺利完成。