《税费改革后乡镇财政管理体制的探索》

税费改革后乡镇财政管理体制的探索

●蒋勋

近几年来，农村税费改革不断推进，在切实减轻农民负担、维护农村大局稳定，公务员之家，全国公务员公同的天地促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果，但随着农村税费改革的不断深化，对乡镇财政的影响也越来越大，特别是取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率，国家对农业实行财政补贴，打破了乡镇财政收支的原有格局，乡镇财政收支产生了前所未有的变化，怎样做好当前乡镇财政管理工作，也就成了当前亟待研究解决的一大课题。笔者就此浅谈一点看法。

一、农村税费改革对乡镇财政的影响

（一）、乡镇财政的收入大幅度减少。农村税费改革前乡镇财政收入主要由农业四税、工商税（含屠宰税）、乡统筹等税费收入构成，其中农业税收占乡镇财政收入的大部分，税改后，乡镇收入来源由税费并存制转变成单一税收，特别是国家取消了屠宰税、除烟叶外的农业特产税，并将在五年内取消农业税，实施大幅度提高增值税和营业税的起征点，严控土地征用等措施后，乡镇将只剩下为数极少的工商税、契税等几个小税种，乡镇财政收入来源将所剩无几，乡镇财政可支配收入大量减少。

（二）、乡镇财政支出范围产生了变化。税费改革后，原由乡统筹开支的乡村道路建设、乡村中小学危房改造、农田水利基本建设、中小学教师工资、计划生育、农村医疗卫生、民政优抚等公共支出项目上划县级财政预算支出管理。原村提留开支的村级组织管理支出上划到乡镇管理，国家出台的对三农的转移支付及财政对农户的粮食直补、良种补贴等补贴资金，由乡镇财政负责具体落实。

（三）、乡镇财政债务失去偿还来源。乡镇债务的形成由来已久，县乡财政实行分税制时，乡镇财权和事权的不对称，使乡镇承担了应由国家承担的教育、卫生、兴修农田水利、道路修建养护、农村救济等事项，而乡镇财力却受到经济条件和政策性的限制，必然导致了乡镇债务的形成，乡镇为完成财政收入考核目标，买税、贷款垫税、借贷或担保贷款发展乡镇企业等都加剧了乡镇债务增加，农村税费改革的深化，使乡镇财政收入大幅度缩小，乡镇本身已无力偿还历年累计形成的债务。

（四）、乡镇财政职能趋向淡化。由于县乡财政分灶吃饭的基础本来存在其先天性不足的一面，随着农村金融体制、税务管理体制、农村中小学管理体制等的调整，以及乡镇七所八站改为县财政供给，特别是农村税费改革后，乡镇财政收入萎缩，支出范围缩小，乡镇财政的职能逐渐淡化。目前，乡镇农税征管人员大部分在履行为数不多的农村工商税收代征职责，乡镇财政由已由收支管理转向对农补贴资金的发放管理。

二、完善乡镇财政管理体制的基本思路

农村税费改革虽然以减轻农民负担为根本目的，但它也是一种资源的重新配置，主要体现在三个层次：一是农民与政府之间的资源的重新配置，即政府退出一部分资源，以政府收入减少和农民负担减轻为标志；二是县、乡两级政府之间的资源的重新配置；三是不同部门之间的资源的重新配置。后两个层次资源的重新配置，主要需通过财政管理体制的调整和改革来完成。这就要求重新划分县乡两级的财权和事权，改革现行的县乡两级财政管理体制，重新构建新型的基层政府财税体制。由于乡镇经济发展水平低，财政自求平衡的能力比较弱，特别是农村税费改革的全面推进，乡镇财政运行管理的条件和环境也发生了很大的变化，现行的乡镇财政管理方式愈来愈不能适应新形势的需要，迫切需要根据事权的变化来调整乡镇财政的管理体制。笔者认为，在乡级政府没有取消前，仍应维持乡级财政预算，但县乡财政管理体制的调整和改革趋势应是财权和事权更趋于集中在县，缩小乡镇财权和事权，淡化乡镇财政职能。

四、完善乡镇财政管理体制改革的配套措施

对乡镇实行乡财县管的财政管理体制后，乡镇财政职能发生了相应的变化，乡镇财政的工作重心将转移到支出管理上，这就需要建立一系列与变化后的乡镇财政职能相适应的管理措施来保证新体制的运行。一是不再直接向乡镇下达财税收入任务。年度预算仍划分县级收入和乡级收入，但乡镇年度财税收入任务，由县级征收部门负责组织完成，乡镇政府及财政所负责财税工作的协调及税收的具体征管，县对县级征收部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系，乡镇政府由于招商引资，利用当地资源等开辟新的财源而新增的收入，在超额完成年度财税收入任务的前提下，县对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法。二是要根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇财政支出范围和各项开支标准，规定和完善财务审批程序，统一财务核算制度，加强支出管理。三是调整乡镇财政所管理体制和职能，实行乡财政管理与农税征管职责划分，保留少数财政所人员负责乡镇财政财务和对农补贴资金管理，并负责推行和完善村帐乡管制度，确保财政对村级补助资金专款专用，对财政所实行县财政局垂直管理；其余财政农税征管人员主要转向负责农村税收征管，并划归地税系统管理。四是建立县乡财政网络。为减少乡财县管财政管理体制的运行成本，在县乡财政间建立局域网络，开发乡财县管专用软件，实现网上业务办理和票款核对，减轻财务联络员工作量，减少费用，提高工作效率和财务监督水平。五是加强监督检查力度。县级政府设立财税工作办公室，对财税工作进行协调和监督检查，对违反规定截留、挪用、隐瞒收入及擅自改变支出用项的单位和个人，按照有关财政法规，追究单位领导和当事人的行政、经济责任。

对乡镇财政实行乡财县管，只是一种过渡性的办法，它不能从根本上解决乡镇财政困难，要从根本上解决问题，一是需对《宪法》、《预算法》及相关的法律法规进行修改，出台相应的政策和措施，对乡镇政府的取舍、事权财权重新划分提供法律依据。二是要加大对乡镇机构改革的力度，按照事权财权的变化，重新核定人员编制，从严控制乡镇财政供给人员，清理清退超编人员，减少村级管理人员职数，减轻乡财政负担。三是理顺中央、地方和省、县之间的财政分配关系，调整完善现行分税制，建立省直管县的财政管理体制，加大对县乡财政转移支付的力度，增强县乡财政运行的保障能力。