《关于社区基层人民调解工作制度的思考》

关于社区基层人民调解工作制度的思考

内容摘要

经济的发展和社会的稳定成为我国当代的主旋律，“和谐社会”的提出便是此主题的最好诠释，而“和谐社会”的要件之一就是要求“社会矛盾的合理调处”。现阶段，社区的基层人民社会矛盾凸显，民间纠纷大量增加，但是作为化解民间纠纷的重要渠道，人民调解工作在建设和谐社会中的作用没有充分发挥出来，需要对其认真考量，并逐步完善。本文在分析了社区基层人民调解现状的基础上，从思想意识、法律保障、制度保障、提高人员素质和创新工作方法等方面提出加强人民调解机制的具体对策。

关键词：社区基层；人民调解；工作制度

在改革开放不断深入、市场经济进一步确立的新的历史时期，传统型的人民调解制度遭遇了空前的压力，解纷功能大幅度萎缩。和谐社会的倡导与建构，不仅为人民调解制度的复兴提出了新的诉求，也为人民调解制度的发展提供了历史性的机遇。人民调解制度如何顺应这一历史性转变并抓住这一有利契机实现成功转型，乃当务之急。笔者拟基于实证的视角，在考察社区基层人民调解制度实际运作现状的基础上，尝试提出人民调解制度实现成功转型的基本思路。

一、完善社区基层人民调解制度的必要性

（一）基层人民调解制度概念

人民调解制度是指在人民调解委员会的主持下，以我国的法律、法规、政策以及社会公德为依据，对纠纷的当事人采取说服教育、规劝劝导等方式，使纠纷当事人互谅互让、平等协商，自愿达成协议，从而消除纠纷的一项法律制度。它作为我国一项具有鲜明民族特色的纠纷解决制度，维护社会稳定方面发挥着重要作用。1

现阶段，社区的基层人民社会矛盾凸显，民间纠纷大量增加，但是作为化解民间纠纷的重要渠道，人民调解工作在建设和谐社会中的作用没有充分发挥出来，需要对其认真考量，并逐步完善。在构建社会主义和谐社会的今天，如何使人民调解制度重新焕发生命力是摆在我们面前的一个重要课题。因此对人民调解制度重新进行研究，并在此基础上提出解决的建议，就显得非常必要。

（二）完善社区基层人民调解制度必要性分析

加强人民调解工作，既是建设和谐社会的重要内容，又是建设和谐社会的重要保障。完善社区基层人民调解机制是加强人民调解工作，推进社区基层纠纷解决机制创新，推动社区基层经济社会协调发展的必然选择。

1、社区基层矛盾纠纷的复杂性

随着经济的发展，社区基层居民的矛盾纠纷的内容和形式也发生了重大变化，导致民间纠纷的主体多元化和内容复杂化，主要表现在以下三个方面：一是干群矛盾，即因某些基层干部侵犯居民的合法权益，贿选控选、以权谋私、滥施权威、欺压百姓等引发的矛盾纠纷；二是经济纠纷，即因土地征用、林权改革、生态保护、生产经营承包、债权债务、经济赔偿等引发的矛盾纠纷；三是民间琐事纠纷，即家庭婚姻、宅基地、相邻关系、地边地界、坟地等方面的矛盾纠纷。这些1百度百科，人民调解制度，http：//baike.baidu.com/view/475152.htm矛盾纠纷，突发性、关联性、聚合性、敏感性不断增强，如果不能得到及时的疏导或解决，很容易转化为群体性闹事、群体性上访、甚至刑事案件。人民调解作为解决农村矛盾纠纷的“第一道防线”，在化解矛盾、平息纷争、消除隔阂、沟通关系方面，起着不可替代的作用，有利于决速调处纠纷，防止矛盾激化、纠纷升级。

2、社区基层居民对纠纷解决机制的偏好

在大多数基层居民的日常生活和主观世界里，法制资源依然是模糊的，他们对这一纠纷解决资源具有一定的服从和敬畏感，但是对其公正性和有效性没有足够的信心，对于成功利用这一资源所需的条件存在着消极的认识。因此，对于大部分社区基层居民来说，法制资源在日常生活中作为解决矛盾纠纷的可及性是比较低的。相比较而言，居民对基层行政力量、家庭、家族、邻里、社区里有威望的人等资源是比较熟悉的，依赖感也比较强。同时，社区基层居民在选择纠纷解决机制时，希望所选择的机制既能解决矛盾纠纷，又能维持原有的邻里、亲情等社会关系，所以他们习惯并且乐于接受他们所长期适用的调解机制。

3、人民调解机制适合解决社区基层纠纷

伴随着经济活动的增多，民事纠纷也明显增多，需要加大人民调解解决矛盾纠纷的力度。一方面，多数社区基层居民居住比较分散，他们需要相对灵活、简便易行的解决纠纷机制，社区基层人民调解机制可以采取当场、现场调解等多种灵活方式，能够迅速有效地解决许多可能激化的矛盾和纠纷；另一方面，社区基层经济纠纷中大部分都是标的额较小的纠纷，如果选择仲裁、复议、诉讼等方式来解决，所花费的时间、精力和费用相对较多，甚至有些费用相加会超过当事人所期望的经济利益，对于大多数农民来说，选择调解，无形中减少了成本付出。2

4、人民调解机制符合“后诉讼时代”发展的要求

当前，世界各国日益重视非讼解决纠纷机制，强化解决纠纷手段和方法的多样化，即开始进入“后诉讼时代”。这是因为人们已经意识到诉讼机制在解决纠纷方面的非完美性。它解决纠纷的成本高，周期长，刚性化。后诉讼时代，纠纷在数量上仍会继续增加，在种类和性质上也更趋复杂，我们应最大限度地回应社会对纠纷解决方式的不同需求，尽量提供体现不同价值取向的纠纷解决方式供当事人选择，在制度设计中要保证诉讼程序的合理地位，即诉讼不应成为“第一选择”，而应该是“最后的救济手段”。

二、社区基层人民调解工作现状及存在的问题分析

当下我国行政指导下的社区基层人民调解组织，处于各自独立、条块分割、互不联系的纷乱状态。其工作机制存在僵化滞后的弊端。导致其及时便利的化解纠纷功能不能有效发挥，尤其是缺乏适应新形势下调解各种新矛盾、新问题的长效机制。具体表现在：

（一）“三位一体”的综合调处机制尚未建立

在一个固定区域内，由政府部门统领的各种调解组织的政府调解机构尚未建立，致使人民调解、行政调解和诉讼调解处于各自为政、2宋朝武等.调解立法研究[m].北京：中国政法大学出版社，2008：297.互不衔接的状态。为了更好地发挥各种调解制度的作用，目前迫切需要政府加强统领社会矛盾纠纷调处工作，整合各种资源，建立人民调解、行政调解、诉讼调解“三位一体”的综合大调处机制，从根本上实现加强组织、规范行为、提高效力。

（二）调解协议书不规范，致使调解的功能弱化。

由实践来看，现在普遍存在的问题是人民调解协议书制作很不规范，这在一定程度上影响了人民调解的效果；同时，更为严重的是，人民调解协议不具备强制执行的效力，这大大影响了人民调解的效用和发展。人民调解协议尽管是当事人自愿、事实证据清楚也不违反法律政策的协议，但是因为法律没有规定其具有强制执行力，它只能借助于当事人的自觉履行。倘若一方违反协议而不履行、遵守协议，另一方当事人也只能重新寻求政府帮助或者去法院起诉，除此之外，并无他策。这不仅加重了政府和法院的压力，也严重削弱了调委会等调解机构的权威和声誉。3

（三）调解人员的法律素质依然偏低

进入新世纪以来，民间纠纷的性质、类型都发生了很大变化，涉及的法律关系日趋复杂，对人民调解工作提出了更高的要求。尽管近年来各级司法行政机关和人民法院加大培训力度，着力提高人民调解员队伍的业务素质，还将一大批退休法官、检察官、警官以及律师、公证员、法律工作者等志愿者吸纳到人民调解员队伍中，从而进一步优化了人民调解队伍的知识结构。但是，根据中国政法大学民事诉讼3谭世贵，李建波.关于进一步增强人民调解制度活力的思考[j].甘肃社会科学2009（5）：146法研究所2007年6月发布的《人民调解实证研究统计报告》显示，人民调解员文化水平大专以上仅占14.4％，中学及中专占85.6％，现阶段人民调解员的文化素质、专业素质并不尽如人意。可见，人民调解员队伍中仍有相当一部分思想观念陈旧、法律素质欠缺，调解手段单

一、整体素质偏低的情况仍然没有明显改变。此外，人民调解员身兼数职、年龄老化的现象也比较严重，从而也影响了调解人员法律素质的提高。而调解人员法律素质不高，导致其不能从法律上对纠纷作出正确的分析与判断，严重影响着依法调解的进行。

（四）人民法院对人民调解监督未落到实处

基层人民法院应当指导人民调解委员会的工作，发现人民调解员违反自愿原则，强迫当事人达成调解协议的，应当及时向当地司法行政机关或者人民调解委员会提出纠正的建议。但由于未出台具体的操作性规定，加之基层人民法院的工作任务较重，因而人民法院对人民调解的指导和司法审查无法日常化、制度化和规范化。在现行制度下，司法指导与行政指导处于并列地位，增加了司法审查的难度，加之人民调解不是诉讼的必经程序，人民法院一般不会主动审查人民调解委员会主持达成的调解协议，因此，人民法院对人民调解的指导和司法审查难以落到实处。4

（五）人民调解经费拮据的问题依然突出

2007年7月司法部、财政部发布《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》后，人民调解经费财政保障机制正在令国各地逐4赵勇建.人民调解制度的功能错位与迷失[j].法制与社会，2006（9）：17步建立起来。但是，根据我们的调查，人民调解经费拮据的问题依然突出。主要表现在：其一，财政保障的人民调解经费十分有限，与人民调解工作量不相称；其二，现在还未制定经费管理的具体办法，导致经费管理较为混乱；其三，由于经费不多，所以有些地方仅发给所谓的专职调解员，这样一来，打击了其他调解员的积极性，不利于人民调解工作的开展。

三、完善社区基层人民调解制度的建议

针对人民调解制度存在的问题，根据改革与完善人民调解制度的基本思路，应当采取以下几项措施，以进一步增强人民调解制度活力。

（一）积极探索“三位一体”的综合调处机制

要进一步加强人民调解与行政调解、诉讼调解的衔接与配合，确保人民调解的公信力。首先，各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭，要严格按照最高人民法院《人民调解法》，及时受理涉及人民调解协议的民事案件，并依法确认人民调解协议的法律效力。当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。其次，人民法院对于常见性、多发性的简单民事纠纷，在当事人起诉时或立案前，可以引导当事人通过人民调解解决矛盾纠纷；对于进入诉讼程序的民事案件，在征得当事人的同意后，可以委托人民调解组织对案件进行调解；对于刑事自诉案件和其他轻微刑事案件，可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解，尝试委托人民调解组织调解。再次，针对目前法院案件过多的现状，可以考虑对一些特定类型的民间纠纷采取诉前强制调解，即把人民调解委员会的调解作为诉讼的前置程序。例如，对于涉及特殊社会关系的纠纷（如相邻关系纠纷），农村承包合同纠纷，尤其是家事纠纷（如婚姻、恋爱、抚养、抚育、分割财产、继承等），争议标的额较小、事实清楚的民事纠纷，就可以采用调解前置程序。这样，既可以减轻法院案件过多的压力，又可以充分发挥人民调解化解矛盾纠纷、促进社会和谐的独特作用。

（二）加强宣传并贯彻实施《人民调解法》

为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，根据宪法，制定《中华人民共和国人民调解法》。《人民调解法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于2010年8月28日通过，现予公布，自2011年1月1日起施行。这部新通过的法律共６章３５条，在总结中国民间调解经验基础上，以国家立法的形式对人民调解的性质、任务和原则，

5调解组织形式和调解员选任，调解的程序、效力等问题作出规定。《人民调解法》作为我国第一部全面规范人民调解制度的法律，既继承了优良传统，又顺应了时代发展的需要，是建立中国特色社会主义法律体系的重要实践成果，必将有力推进人民调解工作依法规范顺利发展，在及时妥善解决民间纠纷，构建社会主义和谐社会中发挥更加重要的作用。

为了进一步完善人民调解制度，各地社区基层要采取以会代训、5百度百科，中华人民共和国人民调解法，http：//baike.baidu.com/view/4197829.htm专题培训等形式，积极组织广大人民调解工作指导管理人员和人民调解员认真学习《人民调解法》，加深对重点内容的理解和把握；各级司法行政部门领导要带头学习《人民调解法》，努力为基层做表率，树榜样；要利用报纸、广播、电视和网络等新闻媒体，大力宣传《人民调解法》的基本知识，扩大社会知晓度；要充分发挥人民调解组织覆盖面广，人民调解员贴近基层、人数众多的优势，组织调解员深入社区、农村、企业、外来工聚集地、城乡结合部等区域集中开展宣讲活动。6

（三）切实加强人民调解组织和队伍建设

提高人民调解组织和人员的素质，是做好人民调解工作的组织保障。首先，应当大力加强人民调解组织建设。要结合农村基层组织建设和城市社区建设，进一步巩固和发展村（居）人民调解委员会。要注意加强乡镇（街道）调解组织建设，健全乡镇（街道）人民调解组织，充分发挥其化解疑难复杂纠纷、指导村（居）调解组织开展工作的作用。要注意加强企事业单位调解组织建设，着力推进改制企业、民营企业、中外合资企业和外资企业调解组织建设。在当前，尤其是要积极稳妥地发展区域性、行业性的自律性调解组织，积极推进在流动人口聚居区、毗邻接边地区、大型集贸市场、物业管理小区、消费者协会等建立调解组织，建立健全组织网络，广泛开展人民调解工作，不断增强其自身活力。其次，大力加强调解员队伍建设。要进一步完善人民调解员选任、聘任制度，按照《人民调解法》中关于人民调解6李利军.对人民调解立法的思考[j].中国发展观察，2010（8）：47-49员选任条件的规定，调整、充实、健全人民调解员队伍。要积极吸纳退休的法官、检察官、警官以及律师、公证员、法律工作者参与人民调解工作，不断优化调解员队伍的知识结构。要加大人民调解员培训力度，把调解员培训纳入司法行政队伍培训计划，坚持统一规划、分级实施，切实加强人民调解员培训工作，重点加强对人民调解小组长和人民调解骨干的培训，不断提高人民调解员的政治素质、业务能力和调解技巧。要切实关心爱护广大人民调解员，帮助解决实际困难，解除他们的后顾之忧，引导好、发挥好、保护好他们的工者专职从事人民调解工作，亦可在选拔“大学生村官”时选用法科大学生专职从事人民调解工作。

（四）积极推进人民调解方式方法和工作机制的创新

人民调解工作应当坚持以人为本、服务群众的理念，把维护群众切身利益、促进民生问题解决作为根本出发点。为此，应当积极推进人民调解方式方法和工作机制的创新。首先，应当根据矛盾纠纷的性质、难易程度以及当事人的具体情况，充分利用“村头”、“地头”、“街头”、“炕头”调解等适应基层特点、群众喜闻乐见的方式，综合运用教育、协商、疏导等办法，因地制宜、不失时机地开展人民调解工作。其次，应当充分依靠人民群众开展调解工作，引导群众自我管理、自我服务、自我教育、自我约束。同时，应当注意邀请专家学者和有关部门的工作人员参与专业性较强的纠纷调解工作。再次，应当积极探索运用网络、通讯等现代科技手段开展人民调解工作，方便人民群众，提高工作效率。最后，还应当积极创新人民调解的工作机制。要把人民调解工作与基层民主政治建设相结合，与社会治安综合治理相结合，与人民来信来访工作相结合。要积极推进人民调解、行政调解和司法调解的有效衔接，着力构建在党委政府领导下，以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解相互衔接、相互补充的调解工作体系。7

（五）切实解决人民调解的经费问题

要根据新形势下人民调解工作发展的实际需要，积极推进人民调解经费财政保障机制的建立和健全，切实提高人民调解工作的物质保障能力。要根据当地经济社会发展水平，不断提高人民调解委员会工作经费水平和人民调解员补贴标准。要认真贯彻落实财政部司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，把司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作经费和人民调解员补贴经费列入财政预算，切实予以保障。此外，还要研究制定《人民调解经费使用管理办法》，切实管好用好人民调解经费。

随着《人民调解法》的颁布和实施，我国的人民调解制度得到了进一步的完善，由于《人民调解法》要在2011年的1月1日才开始实施，在实施情况方面还需要考察，人民调解制度还有待进一步完善。本文就社区基层人民调解制度工作的现状和存在的问题进行了探究，并提出了建议，希望能为人民调解制度的完善提供理论基础。

7赫荣平.新时期和谐农村视角下的人民调解机制[j].农村经济2010（7）：63-65参考文献：

1.百度百科，人民调解制度，http：//baike.baidu.com/view/475152.htm2.宋朝武等.调解立法研究[m].北京：中国政法大学出版社，2008：2973.谭世贵，李建波.关于进一步增强人民调解制度活力的思考[j].甘肃社会科学2009（5）：1464.赵勇建.人民调解制度的功能错位与迷失[j].法制与社会，2006（9）：

17.

5.胡其芬.基层人民调解工作的现状和发展思考[j].法制与经济，2010年3月：119-1216.吴玉英.新形势下广东欠发达地区人民调解工作存在的问题及完善建议[j].广东行政学院学报，2009（3）：63-667.李利军.对人民调解立法的思考[j].中国发展观察，2010（8）：47-498.百度百科，中华人民共和国人民调解法，http：//baike.baidu.com/view/4197829.htm9.赫荣平.新时期和谐农村视角下的人民调解机制[j].农村经济2010（7）：63-65

盛粮纲2010年12月8日

第二篇：关于基层人民调解工作的调查与思考关于近期人民调解工作的调查与思考

路南区司法局基层科

五、信息反馈制度。对在审理涉及人民调解协议的民事案件中发现的问题，及时以司法建议的形式反馈、告知司法行政机关或人民调解委员会。

二○一一年二月二十五日

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