《对提高基层民警执法水平的思考》

对提高基层民警执法水平的思考

提高基层执勤民警的执法水平，是边检机关坚持执法为民、牢固树立社会主义法制理念的具体体现，也是当前需要解决的一个重要课题。最近，笔者综合分析了基层执勤民警执法中存在的问题，从中得到一些有益启迪。

通过分析看，当前基层执勤民警在执法方面存在的主要问题有以下几点：

（一）执法主体整体素质不达标。工作经验丰富的大部分是转制民警，但是学历普遍不高；而新来的年轻民警虽有学历，但经验不足，应变能力不强。这种知识结构和实践应用上的差异，导致在执法工作中，不同的执法主体对方针政策理解层次不尽相同，执行有区别。

（二）执法主体对理论学习及培养“以人为本”执法理念的重视不够。多数一线民警理论修养不深，文化知识、法律知识匮乏，执法方式相对简单，接待服务对象缺乏应有的耐心和热心。

（三）执法程序不严谨。部分民警存在的重实体、轻程序的错误认识。

（四）接受执法监督的意识淡薄。缺乏对监督工作理性的认识，将执法监督狭义地理解为是对个人行为的苛刻约束，在某种程度上不支持、不配合、产生厌倦抵触情绪。

分析上述执法问题形成的原因是多方面的，既有基层领导和执勤民警自身的主观原因，又有执法环境等方面的客观原因，归纳起来主要有以下几点：

1、部分基层领导对执法工作的重要性和必要性缺乏足够的认识，管理不到位。只注重执法过程，不注重执法质量，草率阅卷批案，审查把关流于形式，从客观上助长了民警执法观念的弱化。

2、部分民警法律素质跟不上时代要求。基层警力紧张，任务繁重，民警忙于日常工作，对边检业务和法律知识缺乏学习研究，有的民警甚至连基本的法律文书都制作不好，因而导致执法效率低、程序偏差等执法方面诸多问题的发生。

3、有些群众法律意识缺乏和当事人的不作为。一些群众既不会运用法律武器维护自身的合法权益，也不能自觉履行法定义务，对边检机关的公务活动不支持配合，增加了执法难度。

为进一步深化执法规范化建设，认真解决队伍中执法方面存在的问题，笔者认为当前应从以下几方面做出努力：

一、正确处理好“严格执法”与“热情服务”的关系。首先要解决为谁执法、为谁服务的问题。在执法思想上树立“人民公安为人民”的观念，提高执法为民的自觉性。面对新形势新任务对边检工作提出的要求，敢于抛弃那些不合时宜的、模糊的甚至错误的执法观念，真正把执法为民的思想化为灵魂，融入血液，植根于头脑，体现到每一名基层民警的执法活动中去。

二、认真解决能力问题和规范问题。解决基层民警执法能力不高的问题，要大力推行执法岗位适任考核制度。首当其冲的是现任基层领导干部，必须经过执法资格考试合格后才能任用。其次是要全面推行执法资格准入制度，对执法岗位民警定期进行岗位基本业务知识测试，不合格的取消其执法资格。第三要下功夫培养“专家型”执法人才，挖掘现有业务骨干的潜能，培养一批有丰富执法实践经验的“法律专家”，壮大执法办案能手队伍，发挥其辐射带动作用，尽快改变部分基层民警执法素质偏低的局面。许多执法问题的出现都是由于具体执法环节的不规范而长期积累形成的。可以说，彻底根治执法行为的不规范，是加强执法工作、改善执法形象的关键。要把规范执法活动当作一项系统工程来抓，用严格、规范、统一的标准来衡量每一个执法环节、每一本案卷、每一个执法主体。要全面清理现行的法规、规章和规范性文件，及时废、改、立，解决执法依据不足、陈旧和相互矛盾的问题。

三、建立健全灵活多样的教育机制、刚柔相济的约束机制和求真务实的考评机制。

民警队伍素质是战斗力的决定因素。而提高队伍整体素质的关键是提高民警的执法素质。因此，对基层民警的法制培训和执法教育要切实摆上位臵，做出长期规划和不同时期的具体安排，狠抓落实。基层执勤队要充分运用“小问答、小交流、小辩论、小擂台、小竞赛”等丰富多彩的教育，形成良好的学习氛围。同时，也要采取集中培训、岗位练兵、案例分析、专家授课等多种形式，对基层领导和一线民警进行多层次培训。通过培训和学习实践，增强一线民警的法律意识、诉讼意识、证据意识、程序意识，增强依法执法的自觉性。

思想工作不是万能的，严格执法既要靠教育，更要靠制度。要认真学习贯彻《公安机关人民警察执法过错责任追究规范》，坚决落实责任追究制度。对违反法律、法规规定或因工作失职造成勤务事故的，要依法追究相关人员和主要领导的责任。各级领导和纪检监察、督察、法制等部门，都要从公正、严格执法，爱护民警，维护边检机关形象的高度，重视责任追究工作，坚持依法、依纪治警，使责任追究制真正落到实处。

要以建立动态考核机制为切入点，进一步规范执法行为，梳理现有的执法基本工作规范，建立更具可操作性的实施细则，给民警一个清晰的思路。认真总结基层执法质量考评经验，针对存在问题，对执法质量考评办法和标准进行修改、完善，使之更具有科学性和操作性。针对执法质量考评成绩不佳的基层执勤单位，分析原因，强化执法意识，制定整改措施，实现执法质量新突破。

第二篇：提高基层执法水平的思考关于提高基层环保执法水平的思考

（2007年7月）

《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“环境保护法”）规定“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护实施统一的监督管理。”这一规定从法理上把县（市）环保部门推向了环境保护工作的最前沿，其特殊的地位，决定他既是宣传、推动、实施国家环保法律、法规、规章、制度、政策、标准以及各种管理措施的组织者，又是地方经济发展与环境保护这对矛盾的承载体和交汇点，在这种社会背景下强化环境监管能力、提高环境执法水平是一个非常现实和严峻的课题。

一、基层环保执法工作中的主要问题

（一）体制不顺

我国地方各级环保部门受上级环保部门与地方政府的双重领导，上级环保部门主要是业务指导，而决定基层环保工作和领导干部政治命运的财权、人事任免权在地方政府，当经济发展与环境保护发生矛盾时，上级环保部门既不能有效制止地方政府以牺牲环境换取一时经济发展的短期行为，又不能为下级环保部门提供强有力的履责支持。本级环保部门面对本级政府的即成决策或行政干预，在维护法律与维护地方政府权威之间只能作出违心甚至违法的选择，即使有个别“英雄好汉”也往往不得善终。可以说，环保管理体制不科学是形成环保履责中“顶得住的站不住，站得住的顶不住”现象的重要原因之一。

（二）资格不够

从“有其责必有其权”既责权匹配的角度讲，《环境保护法》即授于了地方环境行政主管部门对辖区内环境实施统一监管的职能，也就从法律上确认了他的执法地位，即各级地方环保部门应该是具有独立执法资格的行政机关。而事实却相差甚远。从我市情况看，由于各种原因，部分县区至今没有独立的执法资格，更不是政府组成单位，单位性质五花八门，人员身份很难定性，这些县区在没有执法资格的前提下确承担着行政执法的职能，造成了长期的事实上的前置违法。

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（三）机构不明

环境监察作为环境执法的先锋，20多年来没有一部法律和行政法规确认他的法律地位，而且存在着“三个一”，即各地叫法不一，有叫环境监理的，有叫环境监察的，有叫环境执法大队的；执法人员身份不一，有的是公务员，有是参照公务员管理，相当部分的基层执法队伍是事业单位。经费来源不一，有的是财政拨款，有的是靠吃排污费。这支执法队伍把“三查两调一收费”职责中的收费摆在头等大事的位置，而把其它职责放在次要的位置上，这就远远偏离了成立环境执法机构的初衷。

（四）投入不足

主要表现在两个方面，一是装备水平距离标准化建设差距较大，主要表现在公务用车、自动化办公设备配置、监测监理仪器装备方面；同时还存在着环保人员的业务素质难以适应现代化大型仪器操作要求的问题，造成资源浪费；二是环保业务经费没有保障。现行政策不允许坐支排污费，而又没有将环保业务经费纳入地方财政预算，很多工作无法正常开展，出现“废水靠看、废气靠闻、噪声靠听”的现象实属在所难免。

（五）素质不强

一是结构不合理。学历层次偏低（见下表）县（市）级环保执法人员学历普遍低于市级。

市、县两级环保机构人员结构表

二是作为专业性、业务性、技术性很强的环保部门却只有少量学习环保专业或与环保专业相关的人员，而这些人员中的一些人参加工作较晚，实践经验不足，难以在短时间内堪担重任；三是由于体制和政策等原因，降格以求的调进一些非急需人员，使得“懂业务技术的进来难，不懂业务的挡住难”；四是一些环保执法人员的政治业务素质不高、能力不强，作风飘浮，效率低下，有的甚至以权谋私。

二、提高基层环保执法水平的几点意见

（一）理顺管理体制

为了明确环保部门的地位，加大执法力度，应理顺体制。省以上实行分级管理，省以下环保部门实行垂直管理的体制，一方面可以使总的决策不脱离国家方针，国家总揽大局，从而使得环境行政执法工作有条不紊，高瞻远瞩；另一方面使省以下环保部门在人财物上都彻底独立于地方政府之外，成为与检察院、法院一样的相对独立于地方政府的机构，这样就可以使他们获得比较大的独立自主权，摆脱来自地方政府的掣肘，提高行政执法效率从而敢于排除地方政府的干扰，严格执法。同时，区域环境是一个整体，难以按行政区域截然分开，客观上要求统一管理；对环境管理工作本身而言，由于污染往往具有跨区域与流动的特点，要改善区域环境质量，进行环境综合整治，也要求各地方执法主体协作配合、共同执法，建立高效、权威和科学运作的区域、流域执法机构，对区域、流域环境问题实行统一执法。一起保护跨行政区域的环境资源。

（二）重视信访工作

信访工作是寒暑表、晴雨表，是基层工作的一个缩影，也在很大程度上反映了人民群众对基层环保工作的满意程度。目前信访问题产生的主要原因是由于基层部门处理不到位而导致群众越级上访，根据《环境保护信访管理办法》规定：“环境保护信访工作实行分级管理、属地解决的原则。”上访信又一级一级转下来，又回到了问题的出发点。这样既浪费时间，又无助于问题的解决，还破坏了环保队伍的形象。

要以信访问题为切入点，提高基层执法力度。一是坚持问责制度，把基层部门不作为、乱作为、或监管不力等问题进行挖掘处理，在处理信访问题的同时对基层的失职、渎职问题进行严厉查处，切实提高干部职工的尽职尽责、高效办事的作风。二是加强公众监督，深化政务公开，增强权力运行透明度，拓展与群众、社会对话渠道，及时了解执法情况。三是把“群众提、上级点”，涉及群众切身利益的重大的基层的信访问题提级处理，克服基层受地方限制一些弊病。

（三）提高队伍素质

环保执法不仅需要法律功底，还需要过硬的环保知识。要提高基层环保执法人员的素质，主要从两方面入手：

1、要优化用人机制。一是招用人员要严格按照程序，严格标准，公平竞争，择优录用，严把进人关；二是坚决清理不合格执法人员，实现执法队伍规范化，杜绝合同工、临时工从事行政执法工作；三是要严肃纪律，严格管理，强化监督，对那些滥用职权、执法犯法、徇私枉法、欺压百姓的执法人员，要坚决依法严肃处理，以纯洁执法队伍，不能让少数“害群之马”败坏整个环保执法队伍的形象。

2、学习是提高队伍素质最直接、最有效的途径。首先强化政治理论学习和理想信念教育，转变观念，使执法人员牢记全心全意为人民服务的宗旨，树立服务意识、务实意识。并结合实际认真制定学习计划和考试，使素质教育落到实处。其次强化业务学习，有计划的组织干部职工进行法制和专业知识的学习，采取自学和统一考试相结合的办法，促进全局干部队伍执法水平和业务能力的提高。特别是要加强环境法律法规的学习，加强经济、社会知识的学习，加强对经济形势的了解和把握，努力将环境保护融入经济社会发展的大背景中统筹考虑，把学习的成果转化为谋划工作的思路，促进工作的措施，领导工作的本领，真正做到从工作中来，到工作中去。最后要加大培训力度，采取走出去和请进来的方式每年选送干部职工参加省、市、县的有关业务技术培训，不断提升业务技术水平。

（四）环保执法要到位

建立责任心、事业心强的队伍的同时，要加强依法行政。目前，我国依法行政尚处在初级阶段，依法行政还面临十分艰巨的任务，无论是观念上还是制度上都面临着挑战，全社会还没有形成浓厚的依法行政氛围。作为环保法的执行者，依法行政要从我做起、从现在做起，要做到“有法必依、执法必严、违法必究”，对具体案件要弄清事实清楚，证据确凿，准确适用法律，处罚适当，符合法定程序，每一件案件能够经得起考验。对不履行的行政处罚行为申请法院强制执行，把法律赋予我们的权力用尽。执法不能靠运动式的执法从根本上解决问题，执法要持之以恒，执法如一，始终处于高压之下。

（五）加强内部监督

“有权必有责，用权受监督，违权要查处”，重点放在环保内部监督上。内部监督最容易的监督同时也是最难的监督，容易的是熟悉内部的管理机制、办理程序、各种规定；难的是都在一个系统，甚至同一个单位的同事，常常为情面而“得饶人处且饶人”。

要使国家的法规、政策不折不扣的得以执行，关键要从行政执法部门内部抓起，建立严密的内部监督机制，正本清源，防微杜渐。一是建立一支能够铁面无私、秉公办事的监督队伍；二是要建立和实施执法责任制和责任追究制，划清权利与责任。要把环保法层层分解落实到各有关职能部门，落实到人头上，以解决执法责任不清，执法中不作为或乱作为的问题，使执法工作经常化、规范化、制度化，形成一整套执法绩效评估的奖励惩罚办法并付诸实施；三是建设信息网络共享系统，把基层每一项环保执法工作纳入上级环保部门的视线。例如行政处罚从立案开始的所有带文号的执法文书必须到上级网站下载、填写，使下级的每一次行政执法、每次执法的相关环节都在上级的掌控之中，从而督促下级行政执法能够做到客观、公正、及时，减少目前这种认为“天高皇帝远”就可以“我行我素”的状态。通过采取以上监督机制，把矛盾化解于内部，避免问题的扩大化、激化。

3.依法行政观念。依法行政是法治国家的重要标志。依照法治原则，凡是在法律上没有根据的行政行为就是违法行政，就应当承担法律上的责任。而公安机关作为国家的重要行政执法部门之一，除依法承担刑事司法任务外，还承担了大量的治安、交通、消防、户籍、边防、出入境、计算机安全保护等国家行政管理职能。这些行政管理职权的运用，与社会公共利益和公民个人利益联系十分密切。公安机关的性质和任务，决定了公安机关在依法治国进程中必将发挥十分重要的作用。公安行政管理活动点多、面宽、量大，任务繁重，仅行政复议条例颁布实施以来，全国公安机关办理的行政复议案件总数的70%。从当前面临的形势和任务来看，公安机关要完成维护社会政治稳定和治安秩序，保障现代化建设顺利进行的艰巨任务，处理解决好社会治安和队伍建设中存在的突出问题，必须切实提高依法行政对策、加强公安工作重要性的认识，从根本上转变已不适应行政执法要求的传统观念、工作习惯和工作方法，在思想上和行动上增强法治观念，以法律为准绳，学会善于运用法律手段来管理国家行政事务，行使管理职能，将思想和行动统一到依法治国、依法行政上来。

（二）增强法治观念是贯彻“三个代表”的具体实践

“国家的宪法和法律是人民群众意志的体现”，所以，“执行宪法和法律，是按广大人民群众的意志办事，是对人民意志的尊重”。“三个代表”重要思想，是我们的立党之本、执政之基、力量之源，是永远保持党的先进性、战斗力和创造性的行动指南。公安机关贯彻落实“三个代表”的唯一途径就是增强法治观念，提高执法水平，进一步搞好社会治安综合治理，维护社会政治稳定，为人民群众办实事。实践证明，社会治安综合治理的每一项工作，都同“三个代表”的要求密切相关。通过防范和打击各类违法犯罪活动，维护社会治安秩序和市场经济秩序，就能有力地推动先进生产力的发展；通过增强法治观念，扫除各种社会丑恶现象，抵制腐朽思想文化，不断铲除其藉以滋生的土壤，就能有效地促进先进文化的传播；通过落实社会治安综合治理的措施，切实保